防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理(1)程力(2)
2014-04-14 02:21
导读：二中国洪水灾害特征 （一）洪水灾害的社会影响 衡量洪水灾害社会影响的主要指标包括死亡、流离失所和失业等。 影响洪水伤亡的主要因素有（1）居住
二 中国洪水灾害特征
（一）洪水灾害的社会影响
衡量洪水灾害社会影响的主要指标包括死亡、流离失所和失业等。
影响洪水伤亡的主要因素有（1）居住条件；（2）洪水预警报及预警报的提前量；（3）避洪转移系统；（4）紧急救援措施；（5）卫生防疫措施；（6）灾后社会救济与援助；（7）灾区居民经济实力；（8）洪水风险信息及防洪知识普及程度等。
居住条件的改善可明显减少直接的因洪水伤亡人数和流离失所人数。近年来，由于经济的发展，居住条件首先在经济发达地区得到较大的改善，土房和木结构住房迅速被砖混结构住房所取代，楼房得到普及；即使在经济不太发达的平原地区，目前楼房的普及率也已达到40%左右，预计今后十年内这一比例将上升到80-90%。遭遇洪水侵袭后，楼房可基本保证不倒塌，成为洪水风险区居民的安全避难所。
洪水预警报和避洪转移系统的建立可为洪水风险区居民提供更充分的采取避洪措施的时间和安全避洪的途径，从而有效地减少直接因洪水伤亡人数。
目前，洪水灾害发生后的快速救援手段已趋于完善，在近期历次洪水中发挥了救护濒危人员的重要作用，减少了因洪水伤亡人数。
历史上，由于洪水后疫病流行、饥谨等原因造成的死亡人数往往比直接溺毙的人数更多，动辄数以万计、十万计。近年来由于卫生防疫体系、医疗急救方法、灾后社会救济与援助体系的完善以及灾民自身经济实力的提高，因灾后疫病、饥饿等造成的罹病或死亡人数已大幅度减少。
洪水风险信息及防洪知识的普及程度与因洪水死亡人数的多少有直接相关。洪水风险区的居民若预先对洪水风险特性信息（洪水到达时间、淹没水深、淹没历时等）有所了解，则有可能在住宅建设、简易自救设备等方面作出相应的安排，以应付可能的紧急情况。普及洪水风险信息有多种方法，公开发行洪水风险图和在洪水风险区设置洪水特性标志被证明是行之有效的，中国在这些方面的工作尚在起步阶段。
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从国内情况看，因洪水伤亡人数呈不断减少的趋势。如长江1931年洪水死亡人数达14余万人，1954年洪水死亡人数为3万余人，1998年洪水死亡人数则减少到2000人左右，可以预见随着防洪安全保障体系的完善，今后因洪水伤亡人数还将进一步减少。
（二）洪水灾害经济损失的构成
中国作为一个农业大国，农业在国民经济中所占的比重较大，粮食生产在国民经济中有举足轻重的作用，洪水灾害损失的主要部分为农作物损失，因此在进行洪水灾害统计时，农田淹没面积、收成的减少成为最重要的指标。近几十年来，农业在经济中所占的比重迅速减少，目前仅为10-20%，洪水灾害损失的主要部分已由农村转移到城市、工商企业、交通、通讯等方面。
另外，由于建筑物的抗洪防水性能不断提高，建筑物内部财产增殖，原来在洪水灾害损失中占主导部分的建筑物损失的比重也在不断减少，而内部财产损失比例呈增长趋势。
（三）间接损失的比例增加
历史上，由于各类经济活动在时空上相对独立，洪水的损失和影响多集中在淹没区内。随着社会各单元相互依赖程度的增加，现代社会已成为一个网络化体系，洪水灾害无论对这一网络的任一部分构成冲击或损坏，都将不同程度地影响和波及到网络的其他部分，造成越来越多的间接损失，有时这种间接损失甚至会超过由洪水造成的直接实物损失。
（四）防洪工程的损失增加
由于洪水灾害频繁，为防御洪水，经过数十年的建设，中国已构筑起了世界上最为庞大的防洪工程体系：水库85000余座，堤防26万km，以及大量的水闸、泵站等。每当发生较大的洪水，都将毁坏大量的防洪工程，造成较大的工程损失。据近来统计，洪水造成的
水利工程损失的比例有时可占总损失的10%以上。
（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑） （五）工程失事的附加损失
防洪工程如水库、堤防等在防御洪水的同时也使洪水能量得以聚集，一旦失事，洪水的破坏力更大，尤其是在人口资产密集地区，有可能造成毁灭性的灾害，使损失放大。
截止到1980年，据不完全统计，全国大中小型水库垮坝共2976起，平均垮坝率（垮坝次数/水库总数）为3.4%。其中以河北1963年8月洪水期间刘家台、东川口、佐村、乱木、马河等五座中型水库垮坝失事和河南1975年8月洪水期间板桥、石漫滩两座大型水库垮坝失事造成的损失和影响最大。
总结“75.8”洪水垮坝的教训，开始推行大坝除险加固计划，平均垮坝率降至0.3%以下。即使如此，中国目前年均垮坝数仍有100余起，造成严重的人员伤亡和经济损失。
堤防溃决虽较垮坝洪水的破坏能量小，但由于堤防多沿经济相对发达、人口相对密集地区的河道修建，一旦失事可能造成远大于无此堤防时的洪水损失。
防洪工程建设的目的是为了减轻洪水风险区的生命财产损失。据对50年来防洪工程的经济效益分析，可以看出，防洪工程的确有效地减少了洪水造成的经济损失，虽然防洪工程的失事有时也造成一些附加损失；但防洪工程是否减少了人员伤亡，尚不能得出确切的结论。例如淮河流域，1954年和1991年大水造成的死亡人数分别为约2000人和572人，一般洪水年份最多数百人，但1975年因板桥、石漫滩两座大型水库垮坝造成的死亡人数为26000人，比该流域近50年其他年份死亡人数的总和还多。海河流域1963年也因跨坝造成大量的人员伤亡。考虑到超标准洪水发生时溃坝的可能性，采取工程措施减轻人员伤亡的效果尚值得商榷。
（六）城市地区洪水灾害损失呈增长趋势
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近20年，中国进入城市化高速发展时期，城市面积迅速扩大，人口和资产密度增加，城市与外界的相互依赖、相互影响程度提高，城区不透水面积大幅度增加，就地蓄水和消化洪水的能力减弱，径流系数显著加大；大量开采地下水导致地面沉陷；大城市的“热岛效应”甚至可能改变局域气候，造成降雨强度和分布的变化；城市化发展最快的城乡过渡带防洪减灾能力低下。这些因素，都不同程度地使城市面对洪水的脆弱性增加，洪水风险度提高，在同等降雨或外来洪水发生时，灾害损失呈增长趋势。
（七）洪灾与涝灾态势
按水灾成因划分，洪灾通常指河道洪水泛滥造成的损失（客水或外水损失），涝灾则是由于当地降雨积水不能及时排出造成的淹没损失（内水损失）。流域洪水和沥涝之间存在相互影响、相互制约、相互叠加的关系：河道洪水水位高，则涝水难以排出；排涝能力强，则增加河道洪水流量，抬高河道水位，加大防洪压力和洪水泛滥的可能性；当出现流域性洪水灾害时，平原发生洪水泛滥的地区通常已积涝成灾，如1931年、1954年、1998年洪水期间，长江中下游洪水泛滥区多为先涝后洪，遭受洪灾的圩垸，80-85%都已先积涝成灾，洪水泛滥则使其雪上加霜。
在流域防洪体系尚未建成或防洪工程标准低下时，洪水影响范围相对较大。据统计，1954年长江中下游受洪涝灾害的面积4755万亩中，分洪、决口淹没耕地2505万亩（其中80%以上已先积涝成灾，约合2000万亩），山洪和单纯由内涝造成的灾害面积分别为705万亩和1545万亩，若计入洪涝共同影响的部分，涝灾面积则为3500万亩左右。据南京水文水资源所估算，若长江流域防洪工程达到长江流域规划（20世纪80年代）要求的标准后，如1954年洪水重演，因分洪、决口造成的洪水淹没面积约600多万亩，相当于1954年实际受灾面积的25%。但涝灾面积不会因防洪工程的建设而有所减少，甚至因平原区域积蓄涝水的自然水面或低洼荒地被围垦或开垦而有所增加。据统计，1998年涝灾面积约7000万亩，与之相比，即使计入受洪涝同时影响的部分，1954年涝灾面积也没有超过4000万亩。
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流域防洪工程体系的建设、防洪标准的提高和洪水调度能力的增强将会有效地减少河道洪水泛滥的几率和淹没的面积，但工程保护面积的增加通常伴随着同等降雨条件下河道流量的增加和水位的抬高，使得排涝入河更为困难（开挖分洪道例外）。一般而言，在出现流域性强降雨天气时，即使机电排涝能力大幅度增加，由于被天然滞蓄洪水水面的锐减所抵消，涝灾面积即使不增加，也不会有明显的减少。1998年长江洪水深刻地揭示了这一态势：中下游成灾面积9787万亩，直接经济损失1345亿元，其中因洪水泛滥淹没耕地仅300多万亩，直接经济损失194亿元。若取山洪灾害面积与1954年相当，为700万亩，则涝灾与平原洪灾面积比为22∶1，损失比约为5.5∶1；以亩均水灾损失衡量，因涝亩均损失值约为1200元，因洪亩均损失约为4800元。与此对照，防洪工程体系尚不尽完善、总体防洪标准较低的嫩江、松花江流域，1998年的洪灾损失与水灾总损失之比略大于1∶2（分别为272亿元和517亿元）。
位于温带半干旱、半湿润季风气候区的海河流域情况略有不同。1950-1987年间，虽然海河流域原有的许多蓄水洼淀被大范围垦殖，但从总体上看，涝灾面积仍呈减少的趋势，年均涝灾面积由2370万亩减少到1579万亩，这与此期间疏浚、开挖了多条兼具泄洪排涝功能的河道、超采地下水使地下水位降低，排涝能力和雨水下渗能力得以大幅度提高有直接关系。
伴随着防洪工程的建设、经济的发展和人口压力的增大，洪水泛滥淹没面积大幅度减少和洪灾损失占水灾总损失的比重降低以及涝灾面积有增无减和涝灾损失占水灾总损失的比重增加，是目前我国各大流域，尤其是南方流域中下游平原地区的共同特点，在未来的防洪减灾决策和实践中对此特点应给予充分的关注。
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（八）洪水灾害风险基本评价
随机的洪水现象作用于人类社会及其生存环境所产生不利影响和危害，称为洪水灾害风险。为定量描述洪水灾害风险特征，需分析洪水与人类社会及其生存环境相互作用的机理，估算风险程度。由于洪水风险的随机性和不确定性特征，灾害风险程度通常以统计指标表征，例如期望值、标准差等。
当洪水风险程度高到危及社会经济正常发展或生命安全时，为降低洪水风险程度，或是受洪水威胁区域的居民自发地、或是政府有计划地采取防洪减灾措施。任何措施的采取，无论是工程的还是非工程的、民间行为还是政府行为，都将干扰现有系统，不同程度地改变原有洪水风险态势、利害关系，并伴随着投资风险、工程风险、环境风险、风险转移、公平性等一些次生问题的出现。
中国受洪涝灾害威胁的面积约为80万亩，全国洪水的年均损失在800亿元左右，其中山洪和河道洪水年均损失约为250亿元，涝灾年均损失约为550亿元。
2000年全国国内生产总值（GDP）为89404亿元，洪水风险区内的GDP约占70%，为62600亿元，以此计算全国水灾损失率为1.3%，其中洪灾（河道洪水和山洪）及涝灾损失率分别为0.4%和0.9%。
经过50年来系统的建设，各流域多已形成了较为完善的防洪工程体系，常遇洪水基本得到了控制，如长江流域和海河流域，河道洪水的减灾率分别达到了74%和79%，其他流域的情况大致相近，估计河道洪水减灾率多在70%以上。
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