防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理(1)程力(4)
2014-04-14 02:21
导读：（四）向洪水管理转变 从上述分析可以看出，在现有防洪体系下，受社会、经济、技术、自然条件和环境等因素的制约，在近期内，大规模的防洪工程建
（四）向洪水管理转变
从上述分析可以看出，在现有防洪体系下，受社会、经济、技术、自然条件和环境等因素的制约，在近期内，大规模的防洪工程建设将告一段落，防洪减灾方略将由以工程手段控制洪水，转变为以工程措施和非工程措施优化组合的综合洪水管理。
美国由洪水控制向综合洪水管理转变的观念形成于20世纪40年代，相应政策的制定与实施始于20世纪60年代。日本综合治水的概念自20世纪80年代提出后，在1997年的《河川法》中得以明确。可见，洪水的综合管理是社会、经济和技术发展到一定阶段的必然产物。
洪水管理的目标是协调防洪与国民经济发展之间的关系，保障社会的可持续发展，在重视防洪的基石棗工程措施的同时，强调防洪工程的合理配置、维护管理和优化调度，强调工程措施和非工程措施的合理组合，强调对人的防洪行为和开发行为的引导，强调兼顾洪水的资源与生态功能的发挥，强调经济效率原则和社会公平原则的实现。
1．转变条件
《水法》和《防洪法》及其他一系列与防洪有关的法规，对洪水管理的行政体制、管理责权、方法和内容作出了原则性的规定，为现阶段洪水管理方略的形成提供了法律依据。
中国已建设了可防御中常洪水的较完整的防洪工程体系，通过工程体系的合理调度和有计划地放弃相对次要的地区，主要流域遭遇20世纪曾发生过的最大洪水，可基本保障经济发展不致受到重大影响乃至发生社会动荡，从而为洪水综合管理提供了工程基础。
经过长期的防洪实践和研究，对中国洪水的物理特性、灾害特性、生态特性和社会影响有了更为全面和深入的认识，使洪水管理体系的构造具备了理论条件。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
经过几十年不断探索形成的水管理行政体系和目前正在进行的水务改革，在行政机制上为洪水综合管理实施提供了条件。
2．洪水管理的约束条件
（1）法律约束。与防洪有关的法律界定的洪水管理地理区域为河道、湖泊和蓄滞洪区，这对于广大的受洪涝灾害威胁的地区，受现行法律的制约或由于缺乏相应的立法，难以协调人与洪水的关系。
（2）社会约束。经过长期的开发，中国江河流域受洪水威胁的阶地和洪泛平原都已成为经济相对发达，人口较为密集的地区，受人口因素的制约，灾后重建家园、恢复生产势不可免，给洪水以回旋余地和退田还湖等永久性避开洪水的措施在相当长一段时间内很难成为既减轻洪水灾害又有利于社会经济发展的有效手段。
社会价值观的冲突将日益深刻地制约着洪水管理方式的形成。这种约束在三峡工程论证过程中已经表现得相当明显。对于生命的价值、生态的价值、库区居民对生活方式选择的权利、区域公平性以及
政治、经济、军事等问题的不同认识，导致了有相当大差异甚至截然不同的结论。在各种价值观的冲突中寻求协调和平衡，是洪水管理的任务之一。
当洪水管理的对象延伸到人的行为、影响到社会系统时，其效果变得尤其难以预测。有研究认为，12-24小时提前量的洪水警报可以使居民的损失减少1/5-1/3，益本比为3.1-7.5，但这样的预警应建立在居民积极和正确响应的基础之上，没有前期的对当地居民行为的研究、组织、宣传和演习等大量的准备工作，上述效果是难以达成的。当洪水管理措施触及被管理者利益、生活方式和传统习俗时，更需谨慎。社会系统对一些管理措施的响应往往出乎“好心”的管理者的预料之外。淮河行洪区和黄河滩区的移民陆续返回原住地等现象，已表明洪水管理政策应适应特定的社会条件并及时针对社会系统的反映做出调整。
内容来自www.nseac.com
（3）经济约束。效率是公共政策必须遵循的基本原则。确定防洪工程措施的效率相对而言是容易的，尽管由于洪水的随机性和不确定性影响，有时会有相当大的出入。但对于非工程措施，因需要干预极为复杂的社会系统，社会系统的反应又往往难以预测，使得其效率带有很大的不确定性。限制洪水风险区的开发、退田还湖、洪水保险等政策在经济上是否合理可行，到目前尚无定论。
（4）行政约束。所有的洪水管理措施都是在一定的行政机制下实施的，都将受到各级政府部门的特性、构成、素质、权限和财力等因素的约束。几十年来，中国的水
行政管理部门所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方针不外是“上蓄、下排、两岸分滞”，以构造水库、堤防、分洪道、蓄滞洪区组成的防洪工程体系为己任。国家的投入机制也促进了“工程水利”格局的形成，“非工程”的洪水管理措施难以获得稳定、充足的资金保障。由于这一历史原因，各级水行政管理部门具备洪水综合管理技能的人员匮乏，洪水管理的理论和实践基础薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶颈”。
水行政主管部门的管理权限也限制了综合洪水管理机制的形成，在20世纪80年代已有人提出中国洪水管理应由河道向洪泛平原延伸，但受管理权限“条块分割”的制约，至今洪泛平原的洪水管理政策仍处在探索阶段。
3．洪水管理的政策建议
综合运用法律、规范、工程、技术、经济等手段，形成工程措施与非工程措施优化组合的防洪体系，减轻洪水灾害，实现经济效率和社会公平，保障社会的可持续发展，是洪水管理的目标。
近期洪水管理政策应主要包括以下几个方面的内容。
（科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布） （1）全面评价流域现有防洪能力和防洪效益，形成全流域协调的层次化防洪工程体系。受自然、经济、技术、环境和社会公平等因素的制约，工程措施的建设有一定的限度，社会在不同发展阶段不可避免地要承受适度的洪水风险。评价现有工程的防洪能力和防洪效益，可为防洪系统薄弱环节的确定、合理
建设方案的拟定、全流域防洪效益最优的层次化的防洪体系的形成提供依据。
（2）制定洪水风险图制作计划，绘制全国洪水风险图，为洪水管理政策的制定提供科学的依据。洪水保险政策、洪水风险区土地利用和管理政策、城市规划、公共设施建设规划、考虑洪水问题的建筑规范、洪水警报和避难系统的建立等，都建立在对洪水风险认识的基础之上。
（3）以法规的形式明确防洪减灾事业的资金来源和资金额度，为洪水管理政策的实施提供资金保障。中国防洪减灾事业经费无切实保障，大灾多投、小灾少投，防洪投入随洪水灾害情况波动，被动的应急式的投入机制一直是制约防洪事业稳定持续发展的主要因素之一。这种机制不仅使投资的效益得不到充分发挥，而且还可能对国民经济其他领域的发展造成一定程度的不利影响。
（4）修订或制定防洪工程管理法规，发挥现有工程的减灾效益。受各种因素的制约，新的防洪工程的建设在近期会逐步减少，在今后相当长的一个时期，中国防洪体系仍将以已建防洪工程为主体。管理维护已有工程，使其发挥应有的效益，显得更加重要。我国针对防洪工程已先后制定了《河道管理条例》、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《水库大坝安全管理条例》等法规，但面临着的共同问题是资金无保障，而使政策难以实施。制定公共政策的主要目的是进行资源的配置，缺乏资金支撑的公共政策，往往没有可操作性。建议对上述法规进行修订，纳入资金保障条款，明确投资额度。另外，对于防洪工程体系重要成分之一的蓄滞洪区，目前尚无全面的管理条例，需尽快制定，以保证其正常运用。
（科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布） （5）开展洪水保险、防洪区土地利用管理、天然水面及湿地保护等非工程洪水管理政策的前期研究。受法律和管理权限的约束，目前的非工程措施多限于辅助工程措施效益的发挥，包括雨洪监测、洪水预报、洪水调度等，以协调人与洪水关系为目标的非工程管理措施基本没有。1998年大水后出台的“退田还湖、平垸行洪、退耕还林、移民建镇”政策，是在这方面的开创性举措。洪水高风险区和蓄滞洪区的移民是防洪减灾的治本措施，在对未来社会经济和城镇化趋势发展的分析预测基础上，针对这些区域制定相应的移民政策，使区内大部分居民改变生产生活方式，脱离对土地的依存，并对区内土地进行集约化经营，将是我国今后防洪减灾的重点之一。
与工程措施相比，非工程措施在公平性和环境方面问题较少，但由于涉及到人的行为管理，面临的社会、经济、历史、文化、习俗问题更为复杂。为保证政策的合理有效性，对这些问题开展深入的前期研究是必要的。
如前所述，中国的涝灾损失已超过了洪灾损失，这一问题在城市地区表现得更为突出。大量天然水面和湿地被开发为耕地，城市发展造成不透水面积扩大，不仅抵消了排涝能力的增加，还使涝灾形势进一步恶化。以长江流域为例，1950年代内湖水面积约为圩垸面积的19%，现在已减少为5%左右。制定保护天然水面和城市就地消化雨洪的政策，已经刻不容缓。
主要规范性文件目录：
（1）《中华人民共和国水法》（1988年1月21日第六届全国人大常委会第24次会议通过）。
（2）《中华人民共和国防洪法》（1997年8月29日第八届全国人大常委会第27次会议通过）。
（3）《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月3日国务院第7次常务会议通过，国务院令第120号发布施行）。
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（4）《水库大坝安全管理条例》（1991年3月22日由国务院第77号令发布并实施）。
（5）《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》（1988年10月27日国务院以国发[1988]74号批转）。
（6）《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000年5月23日国务院第28次常务会议通过，2000年5月27日国务院令第286号发布施行）。
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