防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理(1)程力

摘要：19世纪50年代至20世纪50年代的100年间，中国主要江河都发生过历史最大或接近历史最大洪水，成为洪水灾害最严重的时期。这一时期黄河和长江因洪水而引起的演变，改变了中国的防洪形势

关键词：防洪减灾 政策 控制洪水 洪水管理

一、 防洪法规体系的建立

二、 中国洪水灾害特征

三、 中国洪水管理政策展望

一、 防洪法规体系的建立

      19世纪50年代至20世纪50年代的100年间，中国主要江河都发生过历史最大或接近历史最大洪水，成为洪水灾害最严重的时期。这一时期黄河和长江因洪水而引起的演变，改变了中国的防洪形势：1855年黄河铜瓦厢改道，夺大清河入海，自此，淮河下游摆脱黄河袭扰，恢复独立水系；海河也因运道中断，减少了大运河对海河水系出路的束缚和限制；黄河本身由于铜瓦厢以下河行低谷，上游发生剧烈溯源冲刷，河道行洪水位大幅度下降，黄淮海平原防洪形势随之巨变。与此同时，长江自19世纪50年代起连续发生大洪水，先后冲开藕池口、松滋口，荆江河段，形成松滋、太平、藕池和调弦四口分流入洞庭的局面，长江中游的江湖关系以及荆江河段都发生了根本性变化。在江河治理中断，防洪设施破残不堪的情况下，洪水灾害造成了巨大损失，成为社会动荡和制约经济发展的重要因素之一。

    到20世纪40年代末，中国江河洪水大多处于无控制或控制程度很低的状态，水系紊乱，河道排洪能力与流域产流量不适应，江河湖泊多不能抵御小洪水。全国共有堤防4.2万km，标准低，质量差；除第二松花江和辽河支流有个别防洪水库外，各河均无洪水调节控制水库，遇较大洪水，多造成严重的生命财产损失。

    鉴于这种形势，自20世纪50年代开始，中国防洪政策目标侧重于建设防洪工程，控制洪水，各大江河普遍编制了以防洪为重点的流域综合规划，基本方针是上蓄、下排，两岸分滞。到20世纪80年代末，各大流域基本上建成了堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道（主要在海河和淮河流域）相互配合的防洪体系。

    中国现代防洪法规体系的建立始于1988年7月1日颁布施行的《水法》，此后又制定了一系列与防洪有关的法规（见图1）。

   《中华人民共和国水法》于1988年7月1日起施行。授权水利部为水行政主管部门。它的颁布标志着我国水资源和洪水管理进入法制化阶段。

    随着经济的发展，人口的增长，人类不断地侵占洪水高风险区，防洪日趋重要。在我国水法中充分反映了这一趋势。《水法》中有关防洪的条款共有18条，就防洪规划、河道防洪管理、河湖防洪功能维持、防洪工程设施维护、防汛抗洪、制定防洪预案、洪水风险区的土地利用开发、洪水风险转移、蓄滞洪区安全建设和恢复补偿等方面作了原则规定，为洪水管理提供了法律保障。

   《水法》中的有关规定比较原则，虽然为实施《水法》水利部建立了专门的水政执法机构，但因缺乏具体的实施条例、办法和制度，水法执行的难度较大。

    《中华人民共和国防洪法》于1998年1月1日起施行，是我国法制体系中灾害防治方面的第一部法律。

    针对在经济建设中缺乏水患意识，洪水灾害损失不断上升；河道内建设缺乏管理，铁路、公路、油田以及许多穿河、临河建筑物严重影响行洪；缺乏规划或不按规划办事，蓄滞洪区安全运用难以实施；投入不足，江河治理严重滞后；事权划分不甚清晰，难以做到有序管理等方面的问题，需要制定一部专事调整防洪事业与防洪工作的防洪法，以推动依法治水的进程。

    防洪法的章目包括总则、防洪规划、江河治理与防护、防洪区与防洪工程设施的管理、防汛抗洪与灾后救助、保障措施、法律责任和附则共八章。

    防洪法就防洪工作的原则，规定“防洪工作实行全面规划，统筹兼顾，预防为主，综合治理，局部利益服从全局利益的原则”（第二条）。“防洪工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划”（第三条）。“开发利用和保护水资源，应当服从防洪的总体安排，实行兴利与除害相结合的原则”（第四条）。“任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务”（第六条）。

    为实施法制管理，在防洪法中设定了规划保留区制度，规划同意书制度，占用河道审批管理制度，洪水影响评价报告制度，防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度，蓄滞洪区的安全建设与补偿、救助制度，划定河道管理保护范围和防洪工程设施管理保护范围和防汛抗洪的政府行政首长负责制和部门分工负责制等8项管理制度。

   《中华人民共和国河道管理条例》，由1988年6月10日中华人民共和国国务院第3号令发布施行。《条例》规定国务院水行政主管部门为全国河道的主管机关。《条例》就河道的整治与建设、河道保护、河道清障、河道管理经费、违规惩罚等方面作了具体的规定。

   《水土保持工作条例》于1982年6月30日由国务院发布实施。《条例》就水土流失的预防、水土流失的治理、水土保持的教育与科学研究、奖励与惩罚等方面作了具体的规定。

   《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，由水利部制定，国务院于1988年10月27日通知执行。《纲要》要求全国蓄滞洪区制定防御特大洪水预案，运用顺序，绘制蓄滞洪区洪水风险图，建立完善的通讯与预报、警报系统，控制人口增长，采取多种形式的避洪迁安措施，试行防洪基金和防洪保险制度，实施合理的蓄滞洪区规划和管理，开展有关洪水风险、避洪迁安、政策法规教育与宣传等。

   《水库大坝安全管理条例》于1991年3月22日由国务院第77号令发布实施。《条例》的适用范围为坝高15m以上或库容1000000m³以上的水库大坝，或对重要城镇、交通干线、重要军事设施、工矿区安全有潜在威胁的坝高15m以下、10m以上或者库容1000000m³以下、100000m³以上的水库大坝。《条例》就大坝建设、汛时和平时管理、病险坝处理、违反条例的处罚等作了原则的规定。

   《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》由2000年5月23日国务院第28次常务会议通过，经第286号国务院令于2000年5月27日施行。为保障蓄滞洪区的正常运用，《办法》就补偿对象、范围、标准和补偿程序作了具体规定，蓄滞洪区运用后，对于区内农作物按产值的40%～70补偿，住房、家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品按水毁损失的50%～70%给予补偿。

   《中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中法[1988]15号文）提出了“封山植树，退田还湖；平垸行洪，退田还湖；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河湖”的32字方针，标志着我国防洪减灾事业开始由单纯的河湖治理向全面洪水管理转折。

    中国防洪减灾的行政主管部门是水利部，负责防洪规划、国家级防洪工程建设和管理、河道治理等业务。在汛期，由国家防汛抗旱总指挥部领导、组织、协调全国的防汛抗洪工作。

    中国各大流域分别于20世纪50年代和80年代制定了两次较为系统的防洪规划，目前正在制定第三次防洪规划。

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