防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理(1)程力(3)

三 中国洪水管理政策展望

（一）制定洪水管理政策的原则    由于共同消费和无竞争消费的特性，洪水管理事业是典型的公共产品，市场机制对此基本上是无能为力和无效率的，因此需通过制定公共政策，由政府进行资源配置，实施防洪事业的建设。与其他公共政策一样，制定洪水管理政策需遵循效率原则和公平原则。

1．效率原则

    由于减轻洪水灾害风险的投入主要来源于公共资源，处于洪水风险区的居民自然希望国家防洪投入越多，自身风险程度越低，在风险区开发与发展越快越好；作为担负防洪减灾主要责任的水管理部门，则要在争取国家更多的投入基础上，平衡各风险区的利益，力求在整体上尽可能减轻洪水风险；由于社会资源是相对缺乏的竞争性资源，为维持国民经济合理稳定的发展，不得不在各使用社会资源的领域进行配置或“分派”。

    对于防洪减灾措施，考虑风险因素的费用棗效益分析（风险分析）是测算其效率的有效方法。从经济上考虑，可行的防洪措施在其实施期内，收益的现值应不小于费用的现值，当每单位投入（费用）的增加与由此增加的收益相等（边际成本等于边际效益）时，防洪措施的净收益最大，此前投入是经济的或有效率的。

    投入社会资源，减轻洪水灾害风险，可能导致国民经济的发展出现三种不同的情况（见图2）。

    第一种情况是防洪投入不足，洪水风险程度高，应当使用于防洪的社会资源过多地被用于其他建设领域，区域经济发展过程可能出现较大的波动：在洪水低发期，经济增长较快；在洪水频发期，尤其是遇大洪水发生时，经济发展将受到较严重的影响，还有可能出现社会动荡，这种情况在中国历史上时有发生。

    第二种情况是防洪投入过度，防洪标准很高，经济发展非常平稳，但由于防洪建设过多占用其他领域建设的社会资源，总体经济发展速度受到影响。

    第三种情况是防洪投入适当，用于防洪与用于其他领域的社会资源分配较为合理，防洪工程的建设与国民经济发展相适应、相协调，虽然伴随着大洪水的发生，经济发展受到一定的影响，但从社会经济发展的总进程看，仍能持续、平稳上升。

    可见，不同的防洪减灾投入或不同的洪水风险程度对应着不同的国民经济发展模式。以保障国民经济发展为衡量标准，有效率的资源配置应是第三种情况。

2．公平性原则

    在国家未介入防洪建设，各区域自发保护的情况下，区域间存在不同的洪水风险程度是否公平的问题并不突出。一旦防洪成为政府行为，而国家的防洪投入取之于纳税人的时候，便出现了公平性问题。

防洪公平性是在以下几个方面权衡的结果：

    （1）效益公平。效益公平指的是社会资源的单位投入获取同样的边际效益。从全局衡量，重要区域或城市需安排更多的资源，以达到较高的安全度，有时还会有意维持防洪保护标准的差异或有选择地牺牲一些相对不重要的地区（例如设置蓄滞洪区），以保证重要地区的安全，由此造成风险的转嫁。经济效益公平是现阶段中国防洪资源配置遵循的主要原则。

    （2）税务公平。税务公平是指同等纳税额的地区有同等的防洪安全度，这是纳税人要求公平保护的权利。这一公平性与经济效益公平性在很大程度上有一致性：通常纳税额高的地区也是经济相对发达的地区，受保护程度相应也较高。另一方面，防洪投入中还包括取之于无洪水灾害风险的纳税人的部分，而造成洪水风险区向非洪水风险区的税务转移，这是防洪的外部性之一，也是有些国家推行洪水保险计划的诱因之一。

    （3）生命价值公平。任何一个人的生命享有与他人生命一样得到国家同等保护的权利。这一公平性有时与上述公平性相左：经济发达地区的防洪安全度往往比欠发达地区要高，从而出现安全度高，经济发展更快，经济发展快，提供更高的安全度的循环。

    （4）区域公平。这一公平性指一区域对安全和发展的追求不应以牺牲其他区域的安全和发展为代价。但在具体防洪实践中的一些做法，如牺牲局部保全大局，上下游、左右岸设定不同的防洪标准，淹没库区保全下游等，又往往与这一公平性是冲突的。

    在制定洪水管理政策时，公平性的体现往往是上述几个方面权衡的结果。当为重点和经济发达地区提供较高的安全保障，导致洪水风险转移时，通常辅之以补偿政策；安全度的确定也不以经济效益为唯一指标，通常兼顾流域间和区域间的平衡，以防止不同发展程度地区间过大的差异。

（二）现有工程防洪能力

    据1998年统计，中国已建成江河堤防26万km，保护人口4亿多人，保护耕地3.4亿亩，约占全国耕地面积的1/3，其中主要堤防6.6万km，重点海堤7900余km。兴修水库85000余座，其中大型水库397座，库容3267亿m³，开辟重要蓄滞洪区97处，总蓄洪容量970.7亿m³。

    主要流域防洪工程的防洪能力，可以表列出来（见表1）。

    威胁重要城镇、交通要道的中小河流基本上达到10～20年一遇的防洪标准。

（三）控制洪水策略的困境

    控制洪水、消除洪水灾害，是人类千百年来的共同追求。进入20世纪后，随着经济、技术的高速发展，人类对自身改造自然、征服自然能力的信心增强，世界各国相继开展了以控制洪水、消除洪水灾害为目标的大规模防洪工程建设；随后又相继认识到，工程措施难以完全控制洪水，洪水灾害只能在一定程度上减轻而不可能消除。

表2 中国主要流域防洪工程情况及其防洪能力

    中国控制洪水的实践始于20世纪50年代，经历了半个世纪后，与其他国家一样，该策略所面临的一系列问题逐步凸显出来。

    （1）水灾损失仍呈攀升趋势。尽管经历了50多年的以控制洪水为目标的持续不断的防洪工程建设，形成了庞大的防洪工程体系，使河道洪水年均淹没面积减少了70%以上，但水灾损失绝对值仍在上升，其中除了因河道洪水导致单位面积损失值增加外，内涝成为水灾损失增长的主要因素。

    （2）兴建控制性防洪枢纽的坝址告罄。黄河小浪底枢纽、珠江飞来峡水库、长江三峡枢纽、嫩江尼尔基枢纽建成后，各大江河流域可有效控制干流洪水、保护重要地区的防洪枢纽的坝址已基本用完，大型防洪枢纽的建设将告一段落。

    （3）防洪水库建设所面临的经济、社会、生态环境问题日趋严重。虽然在个别大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建设防洪水库的自然条件，但在现阶段，由于经济、移民、公平性及对生态环境影响等问题，使得许多水库的兴建变得不可行。

    （4）堤防建设面临着经济、技术、环境因素的制约。如上所述，全国江河洪水年均损失约250亿元，若通过提高堤防标准减轻洪水灾害，可行的投入如表3所示。

表3 提高堤防标准减轻洪水灾害的可行性评价

    我国现有堤防约26万km，主要江河堤防6万多km，若要将其防洪标准提高一个档次，投入效益将会低于投入的成本。以长江为例，若将其中下游干堤提高到防御54年洪水的标准，需投入1000多亿元，年成本在60亿元以上，远超过中下游30亿元的年均损失。

    中国的江河堤防，尤其是主要堤防，已经较高，多是经数十、数百年不断加培而成的，堤基、堤身皆存在许多缺陷和隐患。在堤内外水头差不大时，经过抢险，通常可以渡汛。但若进一步加高，则在更高的水头下，隐患大量暴露，有可能出现抢不胜抢的情况，安全难以保障，即所谓增加高度而未提高标准。

洪水的泛滥不仅塑造了广大的洪泛平原，而且有补充地下水、维系湿地、保持生物等多样化等功能。目前我国主要流域，除松花江外，湿地已消失殆尽，堤防建设是主要原因。面对水资源严重短缺的问题，海河流域已提出有控制地引导洪水进入平原地区，回灌地下水，承受一定的淹没损失，以使洪水的资源和生态功能得到实现。

   （5）蓄滞洪区运用进退两难。我国现有蓄滞洪区97处，总面积约3.5万km²，蓄洪总容量970亿m³，耕地约200万hm²，人口1700万。这些蓄滞洪区大致分为两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的，如淮河大堤间的行洪区；二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的，如长江的荆江分洪区、洪湖分蓄洪区，黄河的北金堤分洪区等。

对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后（这是1998年采取“严防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。

   （6）工程的修建面临着公平性问题。防洪工程的建设通常伴随着洪水风险的转移：防洪水库在减少其下游的洪水威胁的同时，会造成库区财产和耕地的淹没，使洪水风险部分地转移到上游；河道某一段防洪标准的提高会使更多的洪水输送到下游，一岸防洪标准的提高将使对岸承受更大的洪水风险等。诸如此类的风险转移都将引发公平性问题，如无相应的补救措施，接受风险转移的地区或向政府部门提出抗议，或自发提高本地区的防洪标准，而造成社会问题或使国家提高某一区域标准的投入的效益减少或丧失。

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