关于成渝两市建立非缴费型农村社会养老保障试(2)

　　目前成渝地区建立养老保障制度的关键是农民收入低，农民自己缴纳费用的能力很低。养老基金来源主要依靠农民缴纳是行不通的。因此，成渝两市建立农村社会养老制度要有新的思路，在制度上要有新的突破。

　　三、成渝地区建立非缴费型养老保障制度是解决农村社会养老问题的必然选择

　　既然农村的发展水平以及由此决定的农民收入状况是制约农村养老保险模式选择最关键的因素，那么在农民无力缴纳养老金的情况下建立农村社会养老保障制度，养老金的筹集就应该主要来源于各级政府，特别是中央政府的转移支付。政府是社会契约——国家的代理人，是每个社会成员的保护者，因而政府部门是产品义不容辞的提供者。为农村老人建立养老体系，应当被纳入由国家提供的公共产品之列。依照西方的公共理论，公共产品应当按照其受益人群的范围来由不同等级的财政资金提供。无论从公民权利、维护公平，还是从促进稳定的角度来看，政府都应该在农村的养老问题上承担起责任来，加大对农村养老保险的资金投入。根据世界“五支柱”养老保障制度设计的思想，中央和地方各级政府应该为农村老人建立非缴费性“零支柱”的养老保障制度。

　　近半个世纪以来，中国的经济政策一直是向城市和倾斜。在过去“高积累、低消费”政策主导下，通过低价收购农产品，获取农产品价格“剪刀差”，为工业提供积累。到1978年，国家从中汲取的积累，据专家测算大约为6000亿元以上。改革开放以后，虽然开始扭转国民收入分配中对农业和农民“多取少予”的政策，但农业养育工业的政策框架依旧。这种情况直到现在也没有完全扭转，如低价向农民征地，农民工与城市职工同工不同酬，农村资金通过存贷大部分流向城市等。结果导致城乡差距进一步拉大，农民在分享改革开放成果中出现不公平现象。

　　目前中国的城市化发展很快。从发达国家实施工业反哺农业的实践过程看，发达国家首先考虑的是、社会保障等，其次才是农业基础设施建设等，它们的经验值得借鉴。我国政府已经开始减免农村义务教育阶段学生的学杂费和书本费。建立我国农村社会保障制度，应该是中央政府的责任和下一步的重点工作之一。

　　从成渝两市各区县探索建立新的农村养老保险实践来看，各区县政府财政为养老金兜底是不合理的，从理论上讲应该是中央和各级地方政府共同承担，况且区县政府也没有能力做好这项工作。因此，成都市和重庆市在建立农村非缴费型养老保险制度的过程中，首先应该积极向中央政府争取财政转移支付，支持农村非缴费型养老保险制度的建立。

　　四、政策建议

　　建立成渝农村非缴费性养老保障制度，应该从以下三个方面入手：

　　一是关于非缴费型养老资金的筹集。养老金的筹集是成渝农村建立非缴费性养老保障制度的基础，资金来源的问题需要政府解决，由中央财政和各级地方财政共同筹集并进行，以中央财政承担70％、地方财政承担30％为宜。国家财政的资金来源，一是对成渝地区的扶贫款项，这部分款项在过去并没有真正完全落实到困难群众头上，被挪用和挤占的现象还比较严重，把这部分扶贫款用于农村养老能够真正使其实至名归；二是在财政预算中新设立成渝农村养老保险专项经费。同时在福利彩票所得的福利金中，提取一定比例，用于“助老解困”。另外还可以发动社会力量，多方募集资金，并在财政监管下，由各级老龄工作部门设立社会“助老解困”热线电话和银行专户，接受社会各界、各单位和个人捐赠。

　　二是工作机制保障。要切实做好农村养老金发放工作，成渝地区的县乡政府应该建立专门的机构和配齐人员从事这项工作，这部分人的工作经费从当地政府财政中支付，不能挤占养老金，更不能以费养人。

　　三是制度保障。虽然加大社会保障覆盖面已纳入构建和谐社会的总体战略，成为“十一五”期间国内社会改革最重要的环节之一，但要把农村养老保险在农村全面展开，还需要一系列综合性政策法规的支持与配套，特别是要纳入法律规范层面。建议正在起草的《中华人民共和国社会保险法(草案)》，要明确将农民纳入立法规范的范围。