土地股份合作制的经济学分析(1)

内容 提要：本文 分析 了土地股份合作制产生的具体诱因、制度创新特征和后果，认为土地股份合作制是在特定条件下主要由土地增值收益所诱致的、一种过渡性的制度安排。土地股份合作制以股份化和合作化的形式实现了组织和管理形式上的一体化，以股份化的收益分配形式满足了社区内的多重需要以及将市场风险分散化，在一体化的基础上以决策权的集中化实现了对土地增值收益等各类潜在收益最大程度的挖掘和集体分享。土地股份合作制的实践从一个角度说明，改革现行农地征用制度，保障农民参与分享农地转用过程中的土地增值收益，已经成为促进城乡 经济 社会 协调 发展 的现实要求。

关键词：土地股份合作制 经济学分析

土地股份合作制在一定程度上实现了集体福利目标和土地利用效率目标的统一，比较好地协调解决了 农村 土地利用和社会经济发展中的诸多矛盾，一度成为许多人积极推崇的一种制度安排①。有关土地股份合作制的深入 研究 ，刘守英（ 2001 ）、史金善（ 2000 ）等分析了这种制度安排产生的条件，朱守银等（ 2002 ）分析了从内部合约和管理机制完善这种制度安排的措施建议；崔智友（ 2002 ）、王小映（ 2002 ）等注意到了这种制度安排对农户土地承包经营权可能带来的侵害与剥夺。从具体实践来看，土地股份合作制在成功推行的地方得到了当地大多数农户的同意，并且不能否认的是，在这些地区这种制度安排确实使许多参与股份合作的农户获得了高出其他地区农民的收益。这其中的差异包含了解释土地股份合作制最为重要同时也最富有启示意义的因素。为了增进对土地股份合作制的全面深入理解，本文首先分析土地股份合作制产生的具体诱因，然后分析土地股份合作制的制度创新特征以及这种制度安排的后果，最后进行小结。

一、土地股份合作制产生的具体诱因

在制度经济学看来，制度创新是各类市场主体面临各种外部条件变化带来的获利机会而不断改进、创新制度安排以获取潜在收益的过程。因此，我们可以从制度创新的外部条件以及制度创新主体所追逐的潜在收益两个方面来分析土地股份合作制产生的具体诱因。

（一）土地股份合作制产生的外部条件

我国土地股份合作制形式的制度创新实践虽然在一些农区也有零星发生，但是，比较成功而又得以稳定持续发展的土地股份合作制实践则主要发生在珠江三角洲和长江三角洲等地带的大城市郊区农村，这些地区 工业 化和城镇化程度高、二三产业极其发达、农业农村人口大量转移，正是这些因素成为土地股份合作制得以持续成功实施所不可缺少的外部条件。其中珠江三角洲地区以南海模式为代表，长江三角洲地区以上海模式为代表。

1 ．南海模式

南海模式的土地股份合作制实践起始于 1992 年，是我国比较早地得以成功实施的土地股份合作制。南海市（现为南海区）属佛山市管辖，与广州市毗邻，距离广州市中心区不到 30 公里 。 目前 ，全市已经建立农村股份合作组织近 1870 个，其中以村委会为单位组建集团公司 191 个，占村委会总数的 80% ，以村民小组为单位组建股份合作社 1678 个，占村民小组总数的 99.8% （国务院发展研究中心课题组， 2003 ）。

南海市土地股份合作制的基本做法是：（ 1 ）分区规划。即把全市肥沃的土地划定为农田保护区，并改分包经营为投包经营；把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为工业发展区；把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。（ 2 ）土地及集体财产作价入股。将属于集体的各种固定资产和现存公共积累金扣除债务后按净值 计算 作价入股，将土地和鱼塘按照其农业经营收益或国家土地征用价格作价入股。作价入股后，把全村或全社的土地集中起来，由管理区（现行政村）或经济社（现村民小组）实施统一规划、管理和经营。在股权设置上，以社区户口为准确定配股对象，大部分村社设置了基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，有的村社设置了集体积累股（约占 51% ）和社员分配股（约占 49% ），有的村社则没有设置或后来取消了集体积累股。（ 3 ）股利分配和股权管理。有集体积累股与社员分配股之分的村社，则按股权比例分红；只设社员分配股的村社，将扣除再生产基金、福利基金等后的剩余利润用于社员股利分红。股权在社区内可以流转、继承、增送和抵押（朱守银等， 2002 ）。

南海市土地股份合作制的实施，有力地推动了农业适度规模经营和农业结构调整，促进了农村二、三产业的发展和农业劳动力的转移，使农民获得了稳定的集体土地资产收益，从而得到了当地大多数农民的认可。 1994 年到 2000 年间，多数地区农民的股份收益占到农民年人均纯收入的 1/4-1/3 ，有的高达 1/2 （朱守银等， 2002 ）。

2 ．上海模式

根据上海市农村土地流转研究课题组（ 2001 ）提供的资料，在上海市农村土地流转中，一些地区正在运行或试运行或即将运行一种农村集体土地流转模式，这种模式的基本运作过程是，农民以土地使用权入股给集体（村小组或村集体），然后由集体再入股到乡（镇）或更高级的特定组织，由这个特定组织运作入股土地并以固定的报酬返还给集体，集体再将所得的收益分配给入股的农民。这种模式被课题组称为上海市农村集体土地股份合作制模式。

根据课题组（ 2001 ）的介绍，上海模式的土地股份合作制实践的具体做法是：集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村（组）集体，村（组）集体将农民入股的土地连同未发包到户的机动地“打包”后，以集体的名义再入股到特定的经济组织；特定的经济组织将各集体入股的土地集中起来，打破原有的界限，进行统一规划整理后，以出让、出租等形式将土地推向市场，形成一级农村地产市场；地产经过一级地产市场到使用者手中后，在合同规定的期限内，使用者可以再依照 法律 和合同规定有偿流转。农民的股份可以继承、抵押、买卖，不过在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。特定的经济组织包括土地信托投资公司、土地信用合作社等，其担当的主要功能是：与村（组）集体签订合同，接受委托组织开展土地整理，提高土地价值；向市场供给土地，收取土地使用费；筹集、管理和投资股份土地基金，使其保值增值；支付集体和农民的所得。

上海模式的土地股份合作制实践也取得了一定的成功。这种制度安排保证了在统一规划的引导下，促使农村居民住宅建设向规划住宅小区集中、工商业向非农产业区集中；保证了将土地收益投资于建设城镇基础设施，解决了城镇建设资金不足的 问题 ；同时，也为农民从事非农产业、增加收入创造了条件。

（二）土地股份合作制产生的诱致性收益来源

按照制度经济学 理论 ，规模经济收益、外部性内在化收益、垄断性收益、土地增值收益、规避风险和损失的收益、规避政府管制的收益等，都可能引致制度创新。但是，这些潜在收益也可以通过产品和要素的市场流动得以实现。那么，在这些大城市郊区农村，为什么会出现超越一般农地流转形式的土地股份合作制的制度创新呢？

首先，这种制度创新形式的出现，意味着这些地区面临着与其外部条件相联系的、其他许多地区尤其是一般农区不具有的潜在收益来源构成。我国土地资源禀赋存在地区差异，特别是各地区工业化、城镇化发展水平很不平衡，农民可获得的非农就业机会不同，因此，由农业农村人口向非农产业和城镇流动转移带来的土地集中和规模经营的潜在收益就存在差异。土地股份合作制的制度创新促进了土地集中和规模经营，有利于提高土地规模经营收益，因而不能排除土地规模经营带来的规模经济收益是引致这种制度创新的一种诱致性收益来源。但是，在我国许多人多地少的农业地区，规模经济收益诱致了农地流转，却并没有诱发持续成功的土地股份合作制实践。因此，仅仅从规模经济收益的角度是不能彻底解释土地股份合作制的制度创新的。而从土地股份合作制发生的外部条件来看，在土地股份合作制得以成功实施的城市郊区农村，由高度工业化、城镇化和经济快速发展引致的、与用途转换相关联的潜在土地增值收益成为一般农区不可与之比拟的一种潜在收益来源，这一点从建设用地市场价格的地区差异上就可以反映出来。在这些城市郊区的农村，农地转用过程中的潜在的土地增值收益要远远高于可能取得的土地规模经济收益，因而是潜在的土地增值收益（这种潜在的土地增值收益在农用地转变为建设用地后以建设用地的租赁收益等形式得以实现）主要诱致了土地股份合作制的制度创新实践。

这一点在南海模式和上海模式的土地股份合作制实践中都能够得到验证。据有关资料（刘季芸， 2000 ），南海市 1998 年全市农村股份组织的经济总收入为 16.74 亿元，其中农业土地投包收入为 2.16 亿元，占总收入的 12.9% ；非农土地出租收入为 4.5 亿元，占总收入的 26.9% ；物业出租收入为 6.89 亿元，占总收入的 41.2% ；其他收入 3.18 亿元，占总收入的 19% 。可以看出，来自农业土地经营的收入只占很小一部分，而来自非农土地出租和物业出租的收入达到了 68% 。而就上海模式来说，按照上海农村土地流转研究课题组（ 2001 ）的 总结 ，上海模式的土地股份合作制为农民提供了四个方面的效用：就业保障的效用、生活保障的效用、直接收益的效用、土地增值的效用。这就是说，上海模式的土地股份合作制在保证农民得到基本生活保障和社会保障的基础上，还保持了参与股份合作的农民从中取得的股份收益的稳定增长，而维持股份收益增长的途径之一就是农村集体土地的资产性收益特别是土地增值收益。

其次，这种制度创新形式的出现，意味着这些地区面临的、以土地增值收益为主的潜在收益只有通过制度创新才能为当事者所实际获得。土地股份合作制得以成功实践的地区，建设用地更为稀缺，一般具有很高的市场价格，与之相邻的农用地相应地具有很高的潜在增值收益，而这种潜在增值收益只有在土地用途由农用地转为建设用地后才能实现。对于农地转用，长期以来，我国实行农地转用的集中审批管理制度和统一征用制度。按照最早颁布的《土地管理法》，除乡镇 企业 用地、农村公共公益事业用地、农民住房用地，其他新增建设用地需要占用集体农用地的，必须经国家统一征用将集体土地转变为国有土地后由县（市）政府统一供应；如果集体经济组织兴办乡镇企业或者以集体土地与城市企业联营、入股的，可继续保留集体用地性质，无需由国家征用。 1998 年修改后的《土地管理法》明确确立土地用途管制制度后进一步强化了这种农地征用制度，规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体所有的土地除外。”规定：“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”同时规定“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。”国家征用意味着被征地者只能得到征地补偿费用，农用地转为建设用地的土地增值收益则要由县（市）政府以租税费的形式抽走。因此，在既定的法律制度和管理体制下，集体经济组织要想实际取得潜在的土地增值收益，就必须通过制度创新来规避国家土地征用的管制，而现行法律制度为集体经济组织这样做也提供了一定的依据，即集体经济组织可以通过兴办乡镇企业或者以土地联营、入股的方式直接向地产市场供应集体建设用地。也就是说，土地股份合作制形式的制度创新之所以成为必要，是因为只有通过制度创新实现对国家土地征用管制的合法规避，才能实际取得潜在的土地增值收益。

当然，我国长江三角洲、珠江三角洲的许多地方以及内地一些大中小城市郊区农村，农用地转为建设用地后的潜在增值收益普遍很高，但是，并没有普遍发生土地股份合作制的制度创新实践¶，这其中的原因很多，概括起来主要有：大多数城市政府对城市郊区农地转用所做的管制一般都很严格，必须由城市政府统一供应建设用地，或者由城市政府批准成立的各类园区管理机构来统一征用集体农用地并在统一开发后统一供应建设用地；许多城市郊区非农产业和城镇化发展速度虽然很快，但是，并没有形成强劲的、持续的、大面积的建设用地需求，只存在集体经济组织以集体土地联营、入股的方式与外来企业合作的个别案例；一些城市政府通过其他方式，如允许集体经济组织组建房地产开发公司，对部分需要转用的集体农用地在形式上办理征用手续后由村（组）集体自主开发建设，村（组）集体直接从农地转用和房地产开发中获取了较高的土地增值收益，从而使土地股份合作制的制度创新没有了必要；等等。而南海模式的土地股份合作制创新之所以得以成功实施，不能不考虑到的一个极其特殊的区位条件是，南海市毗邻广州市区，但又属于佛山市管辖，其土地利用不受广州市的统一管制，同时南海市又是农业部确定的农业试验区，可以更好地利用区位优势和试验区的政策空间进行制度创新实践。上海和其他地区的土地股份合作制实践，显然受到了南海模式的启发。不管怎样，无论是南海模式还是上海模式的土地股份合作制，它们的共同特点是，通过制度创新实践，由村（组）集体直接向地产市场供应建设用地，从而合法规避了国家土地征用的管制，避免了由城市政府抽去土地增值收益，实现了由农村社区实际取得和分享土地增值收益的目的。

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