中国农村综合改革的基本内涵及其政策走向(1)(2)

      （三）从1998年10月至今，是我国农村改革与发展的“第二个黄金时期”。

      1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，首次提出了“从现在起到2010年，建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标”，并且制定了农村产业结构调整，乡镇企业转变经营机制，大力发展小城镇，加快以水利为中心的基础设施建设，清理和整顿农民合作基金会，改革农村信用社管理体制，改革粮食棉花流通体制，保护农业生态环境等一系列的政策措施。这标志着全党对我国农业和农村工作的重视程度提高了，也标志着农村经济政策开始出现了明显的调整。但是，这个《决定》的核心内容是“长期稳定农村基本政策”，正如江泽民同志所指出的，“深化农村改革，首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石，任何时候都不能动摇”[3]（p58）。因此，直到2002年10月党的十六大召开前，我国农业和农村发展形势仍然处于一种“走下坡路”的被动状态。比如，1996年至1999年，全国农村普遍进行“第二轮土地延包”几乎是流于形式；1998年至2002年，国家实施积极的财政政策和稳健的货币政策，连续5年共计发行长期建设国债高达6600亿元，但真正用于农村地区的投资仅有1897亿元，只占国民经济基建投资总额的28.7%；1999年至2002年，安徽省率先发起农村“费改税”试点，但在2001年上半年由于种种原因险些搁浅；2001年上半年，全国自上而下进行的“市县乡机构改革工作”也是先热后冷、不了了之；等等。究其根源就在于，我国未能从城乡关系、工农关系的全局通盘考虑如何解决“三农”问题，更没有制定出全面深化农村改革的一个“总体规划”。事实上，万里同志早在1993年就提出了，“我国应当如何解决农村中存在的一些重大问题，已经引起全国上下普遍的重视。因此，决不能就农业谈农业，而必须考虑整个农村的产业结构、就业结构、城乡关系、城乡一体化的问题。总之，要从建立社会主义市场经济体制的角度，重新认识农业、农村和农民问题。这是一个新课题，一篇大文章，需要做些专门的研究和探讨。”[15]（p631～636）

      可以说，从2002年10月召开党的十六大到2006年10月召开十六届六中全会，这4年是我国近30年来的农村改革和发展快速推进的阶段，迎来了“第二个黄金时期”。这4年最大的变化，就是推进以农村税费改革为核心的国民收入分配关系的重大调整。从2003年开始到2005年年底，在全国范围内逐步取消了农业税和“三提五统”，每年可为农民减轻负担1200多亿元；而从2004年开始，国家对农民实行种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、退耕还林补贴等一系列惠农政策，又使9亿农民直接得到了中央财政的有效支持；此外，中央财政和省级地方财政不仅承担了农村义务教育和乡村基层组织的全部经费支出，而且还为发展农村新型合作医疗、乡村道路改造、农业基础设施建设等提供了资金支持。所以，“近两年农村形势比较好，主要标志是：粮食增产、农民增收、群众高兴”[2]。当然，就整个的农村改革和发展而言，“目前我国尚未建立起一套民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的规范的现代农村社会制度”[16]（p8）。尤其是在近几年的农村税费改革过程中，我国对于如何化解乡村“历史旧帐”的问题，至今既没有一个全面准确的统计数据，也没有制定出一个具体可操作的解决方案，致使不少乡村基层组织陷入了“五难困境”，即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难。据粗略的估计，目前我国乡村两级负债总额可能已增至6000～8000亿元左右。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要支出经费2590亿元，而资金来源只有750亿元，收支相抵后每年仍相差1840亿元[17]。但在整个农村“费改税”过程中，中央财政转移支付的专项资金累计为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），这远远不能弥补取消农业税给基层组织留下的巨大资金缺口。可见，无论是解决眼下的当务之急，还是着眼长远解决农村发展的深层次矛盾和体制性障碍，我国下一步的农村综合改革任务仍然是极其复杂的和相当艰巨的。

      三、我国农村综合改革的基本内涵及其政策走向

      国务院日前在北京召开的全国农村综合改革工作会议上提出了，“十一五”时期，我国农村综合改革的目标和主要任务是，“按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设”[2]。如果按照这种提法，那么下一步农村综合改革的实质和核心只能是涉及上层建筑领域的重大变革，因而它的基本内涵就是“以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革；以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革；以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革”[2]。概括起来，它主要是解决两个问题：一是基层行政管理体制改革；二是农村公共产品供给体制改革。我认为，这是延续了过去“单打一”的改革思维定式，并没有把“整体推进”和“重点突破”有机地结合起来，通盘考虑农村综合改革的基本政策架构，是不全面的、不彻底的、不完善的。

      首先，从当前我国农业和农村发展所面临的一系列深层次矛盾和体制障碍看，当务之急是全面深化农村经济体制改革，尤其是进行以农地产权制度、民间融资体制、农业科技推广体制为主要内容的农村经济体制改革，再造农村市场经济的微观基础，进一步增强农村发展的内部活力。事实上，目前我国的农地产权制度改革已经陷入了“两难选择”的困境：即“一方面，土地是农业最基本的生产要素，是农民最基本的生活保障，在还没有其他手段可替代土地作为9亿农民最基本的社会保障时，稳定农民对土地的承包权，就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面，从长远发展看，这条路也走不通，解决人地矛盾主要应通过发展二、三产业，发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动来解决，这是治本之策”[3]（p62～63）。可以说，正是由于我国长期在如何正确对待“农村集体所有制”的问题上犹豫不决，由此带来了一系列的新矛盾和新问题。譬如，“自1979年实行改革开放以来，全国平均每年各种建设占用耕地400万亩，25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民，从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，而国家和城市工商业却从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产”[18]。据估计，目前全国失去土地或部分失去土地的农民已经达到4000～5000万人，成为影响社会稳定的一大隐患。再如，我国早在1987年的“中央五号文件”中就提出了，“乡、村合作组织主要是以土地为中心形成的，与专业合作社不同，它具有社区性、综合性的特点”[5]（p890）；但到1998年10月，党的十五届三中全会《决定》中却提出了，“从我国的基本国情出发，发展适度规模经营不能过多的在土地上做文章”[3]（p64），而“以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济，更应鼓励发展”[3]（p57）。因此，截止2002年底，全国农村各类新型专业合作经济组织为28.7万个，一共接纳会员1596.7万人，仅仅占农村劳动力总数4.97亿人的3%左右，并且普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性能差等问题。与农村集体土地产权制度改革严重滞后直接相关的，还有民间融资机制发育缓慢的问题。如在1987年的“中央五号文件”中曾经提出了，“要发展多样化的资金融通形式”[5]（p890），特别是农村新型的“股份制经济通过自愿投股和股票转移，可以广泛聚 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
      集资金，引导资金向高效益方向流动；对乡镇企业政企分开和私人资产社会化也有一定的促进作用。因此，要积极探索，总结经验，促其健康发展”[5]（p891）；2002年10月，党的十六大报告又进一步提出了，“要放宽国内民间资本的市场准入领域，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境”，“让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。但到目前为止，中国9亿农民的主要融资渠道仍然是依靠亲戚朋友之间的私人借贷，而从国家正规金融机构获得贷款的农户尚不到五分之一，且大多数基层金融机构对农户贷款采取“以定期存单作抵押”或“高息放贷”的方式，致使普通农民群众贷款无门。据有关专家测算，目前我国县域内平均每年流出农村的资金数额高达6000亿元，一个县平均每年净流出资金在3亿元左右。就基层农业科技推广体系建设而言，截止2001年底，全国各类专业技术人员总数为3053.3万人，而农业科技人员仅为135万人，大约占4.4%左右，且长期存在着管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题。总的看，目前我国农村的土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿、甚至有所倒退，由此造成了农村生产要素不断地向城市和工商企业“逆向流动”，最终导致亿万农民失去了自身的“造血功能”和自我发展的能力。这是制约我国农业和农村发展、农民增收的重大体制障碍。粗略估计，目前我国有接近2亿人的农民工长年在为城市创造财富，他们平均每人一年创造的经济价值大约在25000元左右，而每人一年充其量只拿回家乡8000元，剩下的17000元都留在了城市，仅此一项就高达3400亿元。可见，建设社会主义新农村，光靠国家给9亿农民“输血”不行，应当重点做好“放活”农村经济政策这篇大文章。

      其次，从党的十六大以来，党中央、国务院重点解决“三农”问题的一系列大政方针和2004年、2005年、2006年制定的3个“中央一号文件”看，“农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革”[2]。譬如，从党的十六大到十六届六中全会的召开，在短短4年时间里，党中央相继提出了“全面建设小康社会”、“统筹城乡经济社会发展”、“把解决好三农问题作为全党工作的重中之重”、“多予、少取、放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”、“建设社会主义新农村”、“构建社会主义和谐社会”等一系列的大政方针，其根本出发点和立足点就是着眼于从改变城乡二元结构的宏观制度层面通盘考虑问题，而决不是局限于仅仅涉及农村上层建筑领域的单方面改革。再如，2004年出台的“中央一号文件”是《关于促进农民增加收入若干政策意见》（共22条），2005年出台的“中央一号文件”是《关于进一步提高农业综合生产能力若干政策的意见》（共27条），2006年出台的“中央一号文件”是《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（共32条）。虽然这3个“中央一号文件”是分别就农民增收问题、农业生产问题、农村发展问题作出了具体的实施意见，但经过仔细研究和对比分析后发现，这81条关于解决农民、农业、农村问题的一系列政策措施已经构成了农村综合改革的“基本内涵”或“政策走向”。这就是，“全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”。不过，这3个“中央一号文件”的基本精神和主要内容偏重于“多予、少取”，但对如何做好“放活”这篇大文章，在改革力度上还不够大，在政策措施上还不够具体，因而不便于实际操作。这将是2007年制定出台第9个“中央一号文件”的主要内容。

      综上所述，我国要想从根本上解决好“三农”问题，不仅寄希望于逐步改变城乡二元结构及其体制和机制的问题，而且寄希望于全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制等领域的综合性改革。一般地说，农业属于“弱质产业”或具有“微利性”，工业属于“竞争产业”或具有“赢利性”；农村属于“人口分散区域”或具有“资源扩散性”，城市属于“人口集中区域”或具有“资源聚集性”；农民属于“弱势群体”或具有“易侵害性”，市民属于“强势群体”或具有“保护性”[19]。因此，扎实稳步推进社会主义新农村建设，光靠国家给农民“输血”不行，单靠发挥市场机制的作用也不行。下一步，我国农村综合改革的重点是推进农地产权制度、民间融资体制、乡镇政府机构、农民义务教育体制、县乡财政体制、农村公共产品供给体制、农业科技推广体制等一系列的重大改革，不断增强农业和农村经济发展的内部活力；同时，要加快建立和完善城乡统一的户籍制度、就业制度、税收制度、公共财政制度和社会保障制度，为建设社会主义新农村提供体制保障、财力支持和动力源泉。只有这样，才能使我国农业和农村发展走得更快一些，走得更好一些，走得更远一些。

参考文献：

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