中国农村综合改革的基本内涵及其政策走向(1)

      【关键词】后农业税时代；新农村建设；农村综合改革；整体推进；重点突破

            一、问题的提出

      2001年9月，我在大别山革命老苏区新县担任10年镇党委书记之后，结合自己长期在基层工作的实践体验，向党中央、国务院递交了长达3万字的《中国下一步全面深化农村改革的五十条政策建议》。该文提出，“我国农村改革20多年基本是走单项突破、孤军深入的路径，缺乏整体性、系统性和连动性，造成了某项改革措施一经出台，又引发新的矛盾和问题产生，导致出现了无序、混乱、失控、垄断、内耗、低效等滞后效应。下一步应按照整体推进与重点突破相结合的改革思路，坚持农地制度、分配制度和基层行政管理体制三位一体，综合配套，协调运作，整体推进农村经济体制改革和政治体制改革”[1](p3～18)。2001年11月，中央有关部门在给我回信中说，“当前我国正处在结构转型和制度转型的交叉时期，从宏观、中观到微观层面的改革，出现了不同程度的滞后现象，结果导致了结构转型得不到制度转型的有效支持，成为制约农业和农村发展、农民增收的障碍。您在来信中提出的许多观点和政策建议很有价值，中央领导已作出批示，让我们把它转交给党的十六大报告起草小组和2002年1月即将召开的中央农村工作会议筹备组参考”[1](p24～25)。

      2002年10月，党的十六大报告提出，“我国要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，并且提出了“统筹城乡经济社会发展”这一重大的战略指导思想。自十六大召开以来，党中央、国务院始终把解决好“三农”问题作为全党、全国工作的重中之重，连续制定了3个指导农村改革与发展的“中央一号文件”，围绕“多予少取放活”的6字方针，出台了一系列更直接、更有力、更有效的惠农政策措施，使我国农业和农村发展形势得到了初步好转。特别是从2003年开始到2005年底，全国各地在进一步总结经验、完善政策的基础上，积极推进农村税费改革试点工作，大多省份取消了农业税和“三提五统”。从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国“以农养政”时代的终结和“工业反哺农业，城市支持农村”时代的到来。温家宝总理日前发表署名文章指出，“农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。把这三项改革作为农村综合改革的主要任务，基于三点考虑：一是，抓好这三项改革有利于从根本上巩固农村税费改革成果；二是，这三项改革都涉及农村经济体制和上层建筑的一些关键问题；三是，改革的内容相对集中一些，有利于重点突破，带动农村的各项改革”[2]。

      那么，应当如何去认识和理解农村综合改革的基本内涵呢？应当如何去全面准确把握农村综合改革的目标和主要任务呢？应当如何处理和解决“整体推进”与“重点突破”的关系呢？我认为，首先搞清楚这些问题，对于我国科学制定农村综合改革的基本政策架构至关重要。

      二、我国近30年来的农村改革发展历程回顾与总结

      1998年10月，党的十五届三中全会《决定》中，曾经把我国农村改革20年的光辉历程划分为三个阶段：即从1978年到1984年，是农村改革的第一个阶段，实行家庭联产承包责任制，废除人民公社制度；从1984年到1992年初，是农村改革的第二个阶段，推动农产品流通体制改革，调整农业产业结构和发展乡镇企业；从1992年到1998年，是农村改革的第三个阶段，稳定党在农村的基本政策，建立适应社会主义市场经济发展的新体制[3](p26～32)。最近，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上发表重要讲话时，又把我国近30年来的农村改革发展历程总体概括为“三大步”，即“第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革之间有着内在的联系：第一步建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权；第二步统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步推进农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”[2]。但经过深入研究和系统分析后发现，我国近30年来的农村改革发展过程要比“三步走”的路线图复杂、曲折、多变。它大体上可划分为以下三个不同的时期。

      （一）从1978年到1988年，是我国农村改革与发展的“第一个黄金时期”。

      众所周知，中国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。特别是从1982年到1986年，中共中央“每年搞一个战略性文件”（胡耀邦语），主要内容是“1982年：正式承认包产到户的合法性”[4]（p135），使农民获得了生产经营自主权；“1983年：放活农村工商业”[4]（p138），使农民获得了自主择业权；“1984年：疏通流通渠道”[4]（p140），使农民获得了产品处置权；“1985年：调整产业结构，取消统购统销”[4]（p141），使农民获得了更大的自由择业空间；“1986年：增加农业投入，调整工农城乡关系”[4]（p142），使农民获得了相对的平等发展权；从1987年开始，我国实行村民自治制度，使亿万农民群众获得了参与村级公共事务管理与监督的民主决策权。概括起来，我国农村改革的根本出发点就是“必须在经济上充分关心农民的物质利益，必须在政治上切实保障农民的民主权利”[5]（p831），通过实行家庭联产承包责任制和调整国家、集体和农民个人的分配关系，再造农村市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过实行政社分开、建立乡政府和“村民自治”制度，再造基层社会的民主权威，使广大农民群众当家作主。这是把农村经济体制改革与政治体制改革有机结合进行的一次成功尝试，具有整体性、综合性、协调性、连动性等明显特征。

      据统计，从1978年到1984年，我国粮食总产量由3000亿公斤上升到4000亿公斤，全国农业总产值增长68%，全国农民人均纯收入增长166%。同时，“乡镇企业在短短几年时间里，产值已达二千亿元以上，吸收劳力六千万人，为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系，找到了一条有效的途径”[5]（p885）。正如有的学者所提出的，“80年代农村发展的实质是把农业的三大要素——土地、劳动力、资金留在农村内部转化了，当时叫‘农村工业化’和‘农村城镇化’。这样就形成了农民收入的增加，又拉动了国内消费需求的增长，使整个国家出现了‘内需拉动型’的增长。这就是80年代中国经济增长的一个黄金时期”[6]（p23-27）。邓小平同志生前曾回忆说：“我们真正干起来是1980年。1981、1982、1983这3年，改革主要在农村进行。1984年重点转入城市改革。经济发展比较快的是1984年至1988年。这５年，首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅度增加，乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了，不仅盖了大批新房子，而且自行车、缝纫机、收音机、手表‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，强有力地推动了工业的发展。农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”[7](p376)

      不过，我国在农村改革初期继续受到“左”的思想干扰，制定各项改革政策措施的基本原则是“求稳、防乱、审慎”或叫“摸着石头过河”，这样就很难达到“求变、求全、求活”的改革根本目标。比如，“农村改革开始，一个优先的目标，就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是，仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制问题。改革的目的是发展生产力，特别是发展商品生产。忽视这一条，家庭经营就被限制于自给经济水平，必将影响国民经济的整体发展和农民生活的改善”[4]（p146）。因此，上世纪70年代末、80年代初，我国农村实行家庭联产承包责任制只是“半截子的土地产权改革”，并没有恢复和承认农民在建国初期“土改”后所得到“完整的土地产权”，包括土地所有权、使用权、经营权、收益权、处置权（买卖、出租、典当、抵押、赠与）、继承权等。改革开放以来，各级地方政府和农村集体组织长期把持土地的支配权，造成了国家非农建设用地“低门槛、低成本”和向农民收取各种税费“软指标、软约束”（所谓“交够国家的，留足集体的，剩下都是农民的”）。此外，我国长期坚持农村集体所有制还存在“成员权平等”和“退出机制缺失”等严重的制度漏洞，致使几亿农民无止境地要求平分土地，最终导致出现了在高劳动强度和过密型种植模式下的土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或负数的现象[8]。譬如，“从1952年到1978年，我国人均耕地面积由2.82亩减少到1.51亩，平均每个农业劳动力全年生产粮食为1000千克左右，除掉农民自留口粮外，一个农业劳动力全年提供商品粮只有70千克。1978年，全国平均每个农村人口全年的收入只有70多元，其中有近四分之一的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累不到10000元，有的地方甚至不能维持简单再生产”[5](p823-832)。而到今天为止，中国耕地总面积为18.51亿亩，人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均占有耕地水平的40%。此外，我国有三分之一的省份人均耕地面积不到1亩，其中还有660个县人均耕地不到0.5亩，已低于联合国粮农组织确定的土地承载力“警戒线”（即人均占有耕地最低不能少于0.8亩）。可见，这种带有“农民福利性”的农地产权制度设计，是与我国农村生产社会化、专业化、商品化的发展自相矛盾的。特别是上世纪90年代以来，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村基层干部）齐刷刷地伸向农民，要么向农民“要钱、要粮”（征收农业税费），要么向农民“要地”（征用农业耕地），要么向农民“命”（计划生育罚款），这种长期向农民群众“要的多、给的少、管的死”的基层管理体制，严重地削弱了农民自我发展和自我积累的能力与活力，最终导致“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[9]（p1）。同样的，在人民公社体制解体后，我国长期以来形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“农民自治权”互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，结果造成了乡镇一级政府对于上级组织交办的事情，哪怕人力、财力缺乏也要勉为其难（即“对上负责”），而农村公共产品供给又是靠农民自己解决，致使乡镇一级政府根本无法履行其公共服务职能（“即对下负责”）；村一级自治组织既不是行政主体，又缺乏财力保障，基本处于一种行政与财政双重压力下的“紧约束”运行状态，最终导致其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。一言以蔽之，我国在农村改革初期的多项改革措施都是极为不彻底的和不完善的，这是新旧体制转换过程中通常存在“制度惯性”和“路径依赖”所致。虽然我国“在1987年，深化农村改革主要围绕三项指标进行，即：（一）确立农户自主权；（二）发育市场体系；（三）继续展开优化产业结构。这三项指标实现的程度，将视作衡量农村发展成功与否的标志。但是，由于中国农业的进一步改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，再也不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落。”[4](p145)

      （二）从1988年到1998年，是我国农村改革与发展的“停滞阶段”，出现了“三农综合症”。

      这10年的一个突出特征是，中国整个改革的重心已转向城市经济体制改革和国务院机构改革，而农村经济体制改革和政治体制改革的步子明显放慢了。尤其是1988年出现“经济过热现象”和1989年发生“六四政治事件”后，我国农村不少地方曾一度出现了“回头看”和“归大堆”的苗头，一些地方政府和乡村基层组织不顾农民群众的利益，以巩固和发展壮大农村集体经济为名，搞“一平二调”盲目上项目，不仅造成了农民群众的心理恐慌和对实行家庭承包制的政策担忧，而且造成了劳民伤财、得不偿失的资源浪费现象。譬如河南省，1990年在全省47678个行政村中，一哄二起新上集体企业项目59342个，据当地官方称，全年产值达137亿元，可吸纳农村剩余劳动力163万人就业[10](p1)。事实上，这种“村村点火、户户冒烟”的所谓“富民工程项目”，没过多久就瞎火了。而在我国乡镇企业起步较早、发展较快的江浙一带，当时人们主要围绕“苏南模式”和“温州模式”是“姓社？”、还是“姓资？”的问题，展开了一场全国性的大讨论，这对不少地方发展个体私营企业产生了严重的负面影响。总的看，我国在这一时期，尽管党中央、国务院就如何搞活农村金融、发展生产要素市场、增加农业投入、实施科教兴农战略、加强农村社会化服务体系建设等制定出台了一系列的政策措施，但是由于整个国家宏观体制环境的制约，这些改革（包括延长土地承包期、减轻农民负担、改革粮食流通体制）几乎没有取得实质性的进展。譬如，以政府控制为核心的国有粮食企业改革步履维艰，到了1999年已经难以为继，但中央财政却为此支付了高达3000亿元的“粮食流通体制改革成本”。尤其是1994年实行“分税制”改革后，全国县乡两级财政收入只占21%，财政供养人员却占到71%，而在农村义务教育经费支出中，中央财政承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%。因此，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。据统计，从1985年到2000年，国家财政支农资金的比例由13%下降到8%左右，15年向农村基础设施建设投资累计为1704亿元，仅占同期国民经济基建建设投资总额的2%。显然，这与中国13亿人口中就有9亿农民的基本国情是不相符合的。也就是说，“到了90年代，农业三要素不是留在农村内部使用——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。而当农村发展必需的生产三要素都被抽走的时候，就算农民有志气、有天大本事也没用。这正是我国90年代与80年代形成不同的经济增长方式的根本原因”[6](p26)。所以，从1997年开始，全国农民收入增长出现了连续4年的下滑趋势（1997年至2000年，农民人均纯收入增长分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%），而从1985年到2002年，我国城乡居民收入之比也由1：1.9上升到1：3.1，成为当今世界贫富差距最大的少数几个国家之一。由此直接推动中国政府不得不作出了一项具有重大历史意义的政治决策——彻底废除农业税！

      我国在这一时期的农村政治体制改革，最值得关注的是三件事。其一，是从1987年11月由六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，到1998年11月由九届全国人大常委会第5次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，这10年“亿万农民实行自治，直接行使当家作主的民主权利，这是一项前所未有的伟大事业，其规模之大，范围之广，涉及人数之多，在我国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的”[5]（p132）。其二，是从1986年到1992年，据不完全统计，全国共有23个省份确定了290个县级单位进行县乡机构综合改革试点工作。尤其是像山东莱芜、诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地初步摸索出了一套“小机构、大服务”的宝贵经验，曾一度迫使时任国务院总理的李鹏同志作出表态：即“在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署”[11]。但是，这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作，没过多久就销声匿迹了。正如时任山东省委书记的梁步庭同志总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[12]。其三，是从1986年到1996年，各地农村掀起了一股“撤乡并镇、并村”的基层社会管理体制改革风暴，使全国的乡镇建制一下子由91138个减少到43112个，行政村数量也由94万多个迅速减少到74万个，村干部总人数则由455.9万人减少到259.2万人，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[13]（p609）。但随着乡镇建制规模的扩大和机构、人员的精简，基层社会管理的成本却居高不下，农民负担不断增加。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元；村一级负债总额1483亿元，平均每个村负债为21万元，9亿农民人均背负乡村集体债务达到了374元[14]。总的看，我国在这一时期推行“村民自治”制度是成功的，但进行基层行政管理体制改革试点是失败的。

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