农村发展与“基层政府公司化”(1)(2)

　　美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（Thomas Bernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（Taxation Without Representation in Contemporary Rural China, 2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。

　　这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的代理主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。

　　“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。

　　因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。

　　“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。

　　同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。

　　因此，在东北亚地区，“发展型政府”带来的负面效果主要集中在市场机制的不完善上；而在中国，则还带来了基层政府公共服务的供给短缺、社会发展滞后等严重问题。

　　政府公司化的特征是当前“治理危机”的基本成因。目前农村发展出现的治理问题，可以直接从地方政府的组织结构和日常运行找到解释，或者说，基层政府的公司化特征，与农村治理危机有直接的逻辑关系。虽然中央政府提出建设“服务型”政府的要求，但是基层政府并没有相应地调整自身的职能、活动和目标。治理危机的出现，其实是政府转型滞后的直接结果。因此，“科学发展”不仅仅是理念问题，更重要的是政府运行体制的问题。

　　要从根本上解决“治理危机”，必须立足于政府自身的改革创新。发展型政府必须向监管型政府转变。将基层政府直接介入市场运作、发展地方经济的积极性转向发展社会事业、提供公共物品和服务，对于中国的基层政府来说，这是一个历史性的重大转变。从以往的基层政府改革情况来看，上级政府发动的改革在基层往往缺少持续的动力，机构精简已是困难重重，遑论扭转运行机制了。要实现基层政府运行机制的转换，必须从基层社会培育动力，从这个角度来看，政府自身的改革必须辅之以基层民主。通过基层民主，使基层政府的运转被置于民众的监督和问责之下，使得政府的运行建立在社会需求的基础上，才能真正克服基层政府的公司化倾向，才能真正将基层政府的运行机制转变为以公共服务为核心。

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