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政府治理是新农村建设的关键(1)

2015-06-11 02:01
导读:其他论文论文,政府治理是新农村建设的关键(1)论文样本,在线游览或下载,科教论文网海量论文供你参考:  现在,“乡村治理”已经进入政府话语系统,直接成为政
 现在,“乡村治理”已经进入政府话语系统,直接成为政策语言。我在这里想说的是,谈乡村治理,不能只想到如何“治”乡村,而是要先想到如何 “治”政府。好的政府治理,是好的乡村治理的基本条件。 

  在政治学理论中,“治理”并不是经典范畴。治理理论的兴起主要是最近二三十年的事情。就方法理论而言,政府治理主要借鉴了经济学中的公司治理理论。从治理目标、治理结构、监督机制等方面来看,政府可以被比作由股东授权实行委托管理的公司。公司为股东的利益最大化服务,政府为公民的利益最大化服务。公民从政府获得公共物品,如同股东从公司获得红利。治理的基本产出是公共物品,政府治理应该以这种产出最终目标。政府自身的运行状况,则是政府治理的具体目标。从农村发展的角度看,“治理”得如何,首先是要审视政府的作为。近些年来,中国乡村公共物品供给匮乏,已经受到普遍承认并引起广泛重视。如果要探究这种匮乏的原因,则首先可以归于政府治理不善,或者说要从政府治理自身寻找原因。 

  中国改革发展的成就卓著,在此过程中,政府体系的革新也相当可观,首先必须充分肯定。本文认为,这种肯定大致可以集中在两方面:第一,中国的发展是政府主导型的,因此发展的成绩里政府自然功不可没;第二,在中国改革发展的过程中,政府自身也在变革前进,正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变,如减少审批、增加透明、精简人员等,有若干不俗的表现。但也必须承认,政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为,政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有:政治信任弱,政府效率低,公共服务短缺,问责系统短路,社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是,公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因,有政府财力不够问题,但主要是政府治理问题。  (科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布)

  在农村工作中,政府治理存在的问题主要表现在以下方面: 

  从日常运行看,基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多,特别是做了许多不该做的事,做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太多,成本太高。其实任何政府都需要“做秀”,问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来“视察”、“调查”为例,基层每每大动干戈,全面动员,精心包装,反复演练,甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海,上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边,而对于那些为农民所需要,但是就政绩而言难以显山露水的事情,则很少有兴趣。汇报工作的时候,往往强调开了多少次会、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组,应付的主要是“嘴皮上的活儿” “场面上的活儿”。与此同时,许多应该做的事情却没有兴趣做,或者没有认真做。在公共服务领域,从乡村基础设施建设,到生产信息技术服务,从教育到卫生,农民的服务需求很广泛也很强烈,但是,基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓,但是,抓的办法不对,比如要求为农民做实事,建立工作责任制,这些事情本身是应该做的,但是,方法依然是行政命令,发文件,搞会议,搞了许多考核检查,大搞形式主义,往往把实事办成了虚事,把为农民服务搞成了给农民添乱。 

  从上下关系看,上级政府集权程度太高,权力和利益主要被上级操控,下级苦不堪言。这个问题可以说是日常运行问题的直接动因,因为上级过于集权,在各个上边拿捏了下级的命运,所以下级主要为上级而活,大量工作是做给上级看。总的来看,在市场经济迅速推进过程中,政府权力正在退出越来越多领域,社会本身的自主运行程度不断提高。但是,就政府体系的权力运行本身看,上级集权程度太高。与社会经济发展要求相比,这种上级集权越来越不适应;与改革中期比较,这种上级集权也在许多方面趋于强化。许多基层干部认为,现在上级政府集权比八十年代中后期还严重。集权主要表现在三个方面:(1)在财政分配格局中,乡镇被县级挤压盘剥,县被地市挤压盘剥,基层政府承担了许多责任,没有相匹配的财政支持。上级政府手里集中了多过的项目资金,这些项目在安排上的随意性又很大,没有一个公开公正的程序,暗箱操作,幕后交易,用内部的话说,是“这些钱给谁都是给,就看谁能活动”。在这种情况下,基层领导干部的很大精力是用在向上级领导部门跑关系上。(2)在政府权力配置方面,近些年来越来越多部门被垂直管理,作为基层政府的乡镇已经徒有其表,人员机构庞大但是行政能力羸弱,根本上不具备一级政府的管理职权。但是,在上级的行政压力下,许多事情还必须完成,又没有合法手段,那就只有作假或者硬来。(3)在人事管理方面,虽然近几年在某些地方有直接选举、公开选拔、全委会票决等改革措施出台,但是总体而言,干部任命的权力主要集中于主要领导个人。越来越多的下级政府领导是由上一级机构下派人员来充任,下级机关成为上级机构安排干部的出口。如县的党政领导越来越多来自地市机关,乡镇领导越来越多来自市县机关,县委书记的秘书可以直接派下来担任乡镇的主要领导。从实际效果来说,负面影响很大,一方面,上级派下来的干部没有基层工作的经验,往往难以做好工作,另一方面,对于那些长期在乡镇直接做农村工作的干部是一个很大打击,压抑挫伤了当地基层干部的积极性。人们通常看到,就弄虚作假、贪污腐化、贪赃枉法的一般情况而言,基层干部似乎更放肆更赤裸裸,但是,调查发现,基层干部坚定地认为问题的根源在上边。本文也认为,根本上是这种集权产生了形形色色的政府腐败,也导致了政府运行的低效率。  您可以访问中国科教评价网(www.NsEac.com)查看更多相关的文章。

  从激励结构看,政府部门的自利性成为“诸恶之源”。这种以自利性为特征的激励结构,则可以解释严重的上级集权现象,即上级处于自利而集权。传统理论认为,政府作为阶级统治工具,本身没有自己的利益,但现实不是这样。我们只承认政府“不应该”有自己利益的话,但是,我们不能无视他们确实有自身利益。组织学领域的大量研究已经证明,科层组织的行为常常是非理性的。造成这种非理性的原因,一方面是组织本身有信息加工能力和组织结构的局限,另一方面因为组织首先是一个政治联合体,其决策是各种利益力量相互冲突、相互妥协的解决,因此必然偏离经济学意义上的最优化目标。在政府运行体系中,我们发现,从上层政府部门就开始冲突,所谓“文件打架”,各有各的文件,到基层,则往往是对于上级文件各取所需地理解和执行,根据本部门利益的考量各行其“是”。政府内部约束软弱,外部约束又没有建立起来,因此,许多农村“政策”被传导到部门以后,成了政府部门自己的“收获”,对于农民则可望而不可及。比如培训农民的专项投入被用于政府部门自己改善办公条件,扶持贫困农户的专项资金被发了干部工资,修路的款项被挪用了还欠下的招待费,等等,此类现象在农村可谓俯拾皆是。 

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