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中国行政监察领导体制的问题浅析与制度创新((2)

2015-08-07 01:08
从世界各国的经验来看，一个完善的、成熟的廉政监督机制起码应具有以下三个最基本的客观要求：一是其监控制约的对象必须是全方位的，即全部的公共权力及其运作都必须置于廉政监督机制约束之下。二是监督制约的力度必须与公共职位的高低和权力的大小相适应，对职位越高、权力越大的公职人员，监督制约力度要越大，措施要越严，要求要越高。三是监督约束过程具有独立性和权威性，专门的监督机关作出的监督决定，对全 社会 具有权威性，对监督对象具有强制性，监督机关以外的其他任何机关、组织和团体都无权修改或推翻。
因此，在我国建立 科学 的纵向层级监察系统（本文为便于阐述，不妨先将其定义为行政监察院系统，与中央、省、市、县四级相对应的监察机关分别为最高行政监察院，高级行政监察院，中级行政监察院，基层行政监察院），首先必须从 法律 上确定以下几点：
第一，行政监察系统与行政系统分离，监察系统在人事上具有独立性。可能的话，行政监察院系统不列入公务员架构。
第二，各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权，监察工作人员直接对法律负责。
第三，最高行政监察院院长、副院长的任免参照国务院总理、副总理任免的规定，所属各职能部门领导的任免参照国务院各部委领导的任免。最高行政监察院长官对全国人大及其常委会负责，除全国人大主席团或常委外，最高行政监察院长官不受其他任何人士的指挥和管辖，且在任职期间不得兼任政府辖下其他受薪职位：县级以上地方各级行政监察院长官的任免参照同级行政首长的任免规定。
第四，行政监察院系统的其他工作人员，应由监察系统自行聘用，且其工资应当高于政府其他部门同级公务人员的20%――50%。 中国大学排名
第五，行政监察院根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员，但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费拨付、劳动工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权，并且直接对派出它的机关负责，不受驻地单位的管辖和指挥。
第六，为了确保行政监察院职能真正得到实现，应当赋予监察机关更广泛的职权，特别是一定限度的司法行政权。
邓小平同志早就指出，为了适应社会主义 现代 化建设的需要，为了适应党和国家 政治 民主化的需要，为了兴利除弊，为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的 发展 ，必须改革党和国家的领导制度以及其它制度，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设事业的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的 问题 更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。即使象毛泽东这样伟大的人物，也受到一些不好制度的严重 影响 ，以致对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较 方法 虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这些制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤了而坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限希望。”（《邓小平文选》第二卷327、333页）邓小平同志的这段论述是我们探索廉政监察领导领导体制的重要指针，就像本文开头提到的那样，即使要素相同，但结构方式不同的组织、其性能也可能有巨大差异。从近年来中央纪委监察部和各级纪检监察机关查处的一批重大案件来看，如陈希同王宝森案、李效时案、欧阳德案、闫健宏案、胡建学案、孟庆平案等，他们走上违法违纪之路，除了这些人的世界观、人生观、价值观的蜕变外，很重要的一条就是对他们失去了有效的监督以致权力失控。在不到两年的时间里走完了从共产党员到腐败分子、从副厅级行长到死囚的可悲而又可耻的历程的中信实业银行深圳分行原行长高森祥在被捕后不久在铁窗下说了这样一席话：“这一年多来，我变了。这固然有许多客观原因，但根本的一条，就是自己的官作大了，没有人监督了。因而在日常的工作、生活中想钱多了，认为现在有钱有势，应该好好享受一下了。就这样，资产阶级思想趁虚而入，无产阶级和贫苦农民的阶级感情逐渐淡薄，最后被资产阶级俘虏了。”（《90年代 中国 惩治腐败大案要案纪实》第106页）虽然从他蜕变的过程及堕落的程度来看，这段反省并不算深刻，但还是比较客观。古人云：“前车之覆，后车之鉴。”它对于人们特别是领导干部以及我国的监察制度，仍不失为一种警示。它告诉我们，要重塑我国的行政监察机制，就勿必将现行监察系统与行政系统重新优化组合，特别是对监察领导体制的改革更是势在必行，有必要将监察系统的领导体制由内部横向分工制改为外部纵向层级制。通过对监察系统的内部和外部组织结构进行合理调整，将我国的行政监察系统变成一块坚硬无比的“金刚石”。

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在独立的层级监察领导体制下，各级监察机关的管辖范围与 目前 有较大差别。由于监察机关不再隶属于行政机关，使得监察机关不仅可以对同级人民政府各职能部门及其工作人员进行监察，还有能力监察同级人民政府，现分述如下：
第一、最高行政监察院的监察对象包括国务院总理、副总理、国务委员、各部委、中央直属企事业单位中国家行政机关任命的领导干部。
第二、基层以上地方各级行政监察院的监察对象，是同级人民政府领导、各职能部门及其工作人员和由本级人民政府或职能部门任命的企事业单位中的领导干部。
第三、对乡、镇一级人民政府的领导和工作人员，由基层行政监察院的派出机构进行监察，以保证监察的权威性。
第四、最高行政监察院根据实际情况，可以对地方各级行政监察院管辖的案件行使管辖权。这样做目的在于确立最高行政监察院对全国行政监察工作的统一领导。
第五、地方各级行政监察机关在上级监察机关的领导下独立行使职权，只对国家政策、法律、法规和政纪负责。
五、行政监察院体制下对监察机关和监察人员的监督
在行政监察院体制下，监察机关及其工作人员拥有广泛的职权，独立于行政系统之外，又使其处于超然地位。那么，在这种情况下如何防止行政监察机关权力滥用，又如何保证其工作人员清正廉洁、秉公执法、忠于职守、保守秘密呢？因为监察人员在同违法违纪行为作斗争过程中不可避免地接触一些消极阴暗的东西，如果立场不稳、信念不牢、意志不坚定，就很容易受到腐朽思想的影响甚至腐化堕落，所以单靠监察人员的自我控制，自我约束是不够的，还必须靠执法机关及其工作人员对其进行监督。具体地说监察人员应受到以下几个方面的监察和制约：

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第一、国家权力机关的监督。最高行政监察院由全国人民代表大会选举产生，对它负责并报告工作。
第二、地方各级行政监察院由地方各级人民代表大会选举产生，对它们负责并报告工作。
第三、行政监察院的内部制约。其一是建立健全行政监察院自我约束监督机制，以严格的纪律规章和工作程序规范监察活动，建立一支政治素质高、作风硬的监察队伍，保证监察人员尽职、守法、廉洁、高效。其二是在各级行政监察院内部设置一个秘密的内部调查及监察小组，其成员公开身份可为普通工作人员。秘密小组专门负责监察行政监察院工作人员的操守及有关他们的投诉或贪污指控。其三是规定下级对上级的弹劾权，即下级在履行职责过程中只对法律负责，对来自监察领导的干预可向领导的上级监察机关申诉，对申诉的处理不服的可以以个人名义提起行政诉讼。
第四、设置“行政监察事宜投诉委员会”。这一点可借鉴香港廉政公署投诉事宜委员会的做法，该委员会独立于廉政公署，负责处理个人对廉政公署职员的投诉，指出廉政公署工作程序中的漏洞并向廉政专员或总督提出有关建议。其成员则包括行政局议员、立法局议员、社会贤达人士、律政司及行政事务申诉专员，委员会主席由一名非官方人士担任。
第五、设置各级“监察咨询委员会”。可由国家机关委任社会各界贤达，组成若干个独立的专门咨询委员会，负责审查行政监察院各方面工作，并向国家权力机关和行政监察机关提供意见和建议。
第六、其它方面的监督。其一是人民法院，人民检察院依法行使职权而进行的监督；其二是社会组织、社会舆论、人民群众的监督；其三是党的监督。这几个方面已经存在，但各种监督形式还不能在争议上协调互动，形成合力；每一种监督形式的监督主体与监督对象的地位、职责、权限和相互关系以及监督活动的范围、方式和程序等，缺乏精细缜密的具体规范。为此，要明确赋予监督主体以与其职能相适应的监督权限，解决目前监督权限过小的问题；要进一步调整监督体系，使其形成层层相依、环环相扣职权与责任的关系论文资料站；在监督体系内部，要有程序化和具体法律规定加以粘合，使监督行为规范化、法制化。

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六、修养与制度，孰重？

官员的腐败是当今我们面临的相当严重的问题，反腐倡廉已成为全国人民关注的焦点。每当某个官员的腐败被揭露出来，总是引起公众的极大义愤，必欲惩之以法而后快。
笔者常想，那些因为腐败和犯罪行为败露而声败名裂的官员们心境如何？他们是一种老子这一辈子也辉煌一时什么都享受过的坦然，还是一种比我更腐败得多的家伙还逍遥法外算我倒霉的不平？如果监督监察机关如影随形，在他们第一次想以权谋私、索贿受贿，第一次轧姘嫖娼便被揭发、被调查、被处分的话,他们就不致走向犯罪了，或许根本不可能有腐败的开始。可是，长期以来，各级纪检监察机关、检察院、法院在对案件进行 总结 分析 时和做舆论宣传时，却往往这样写到：“XXX之所以从高级领导干部蜕变成为一个地地道道的腐败分子，就因为他在主观上放松了世界观的改造，贪得无厌地追逐名位和物质享受，被封建主义、资本主义的腐朽思想和生活方式打倒，最终跌入犯罪的深渊。所有党员干部都应以XXX为戒，在积极投身积极建设和改革开放的同时，必须十分警惕拜金主义、享乐主义、和极端个人主义思想的侵蚀，严于律己，廉洁奉公，勤正为民，始终保持党员干部作为人民公仆应有的品德，……。”按照这个逻辑，岂不是说丹麦、瑞典、加拿大等西方国家的官员能够廉洁奉公、勤正为民是因为他们的思想道德品行修养要比我国广大党员干部高尚得多（作为资产阶级却不腐朽）？这岂不是以子之矛攻子之盾？通过比较，笔者认为，除了整个社会的发展水平较高以外，是因为一套行之有效的行政监察系统的存在起到了防患机制的作用，是监察制度的原因使然。
参考 书目： （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
1、《国家监督制度》蔡定剑著
   中国法制出版社1991年9月北京第一版
2、《中国行政监督机制》王勇飞主编
中国方正出版社1998年11月北京第一版
3、《党风廉正建设论文选集―纪念党的十一届三中全会召开20周年》
中共北京市纪律检查委员会、北京市监察局编1999年1月版
4、《邓小平文选》第二卷人民出版社1994年10月第二版
5、《邓小平文选》第三卷人民出版社1993年10月第一版
6、《中国行政管理》杂志1995.1---1999.4
7、《中国监察》杂志1996.1---1999.3
8、《监察案例选析》杜西川、徐秀义等编
   中州古籍出版社1991年1月第一版
9、《90年代中国惩治腐败大案要案纪实》

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