关于运动式行政执法的综合思考(1)(2)

三、运动式执法的利弊分析

运动式执法短期内在一定程度上能收到整肃社会流弊、震慑违法犯罪、恢复社会秩序的作用。然而，运动式执法却是以高昂成本为代价的，其负面影响不可估量，应引起有关部门的重视。

（一） 运动式执法降低政府及执法机关的威信，弱化国家法律法规的威慑力。法律的威慑力和执行力是现代法治的深刻要求，也是维系公民守法的重要因素。这一点在刑法表现得非常突出，“对犯罪最强有力的约束力量不是刑法的严酷性，而是刑罚的必定性”[2]，这意味着每一个人一旦犯罪，哪怕是轻微的犯罪，只要是确定性的，就不可避免地会受到追究。因此，刑法的威慑力才成为维持社会秩序最强有力的防线。

然而，相对刑事法律而言，我国的行政执法的严肃性效果较差。政府部门平时不管或疏于管理，一旦问题严重了，经领导批示和总体部署，就开展暴风骤雨的运动式执法。这容易让执法人员产生条件反射，上面重视的时候就抓紧执法，上面放松则执法也放松。这既滋生形式主义，也弱化了执法的严肃性和一贯性。同时，动辄采用运动式的方法，不但助长了执法者的随意性执法行为，也容易使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。这种治标不治本的形式主义执法形式，既影响政府的信用和形象，也使法律的威慑力大打折扣。

（二）运动式执法违背法治精神，是法律工具主义思维的延续。法治精神的一个基本内涵就是法律的稳定性和确定性，但运动式执法为短期内取得震慑效果，往往采用从重从快的方式。其着力点在于采用严格的法律制裁工具，短期内扭转或改变社会累积的问题，实际上把正常的依法行政异化为临时的人为政策。这有悖于法制的基本原则，损害了法律的稳定性和确定性。

（三）运动式执法往往过分强调效率而忽视了执法的公正性。在运动式执法期间，执法机关都承受着任务压力和社会压力，存在着宁枉勿纵的思想，这很容易引发滥用职权的现象。例如，某市治理“黑车”的“狂飙行动”，最高罚款50万元，不仅没有可操作性，就是从法律上来讲，也找不到任何根据。再如，河南洛阳大火之后，市政府发文要求关闭整顿全市的所有歌厅、舞厅和网吧等娱乐场所，只追求了治理检查的眼前效果，而明显忽视了执法的公正性和政府的公信力，也给所有的娱乐经营者造成了损失。

（四）运动式执法助长了违法者的投机心理。在运动式执法前，有关部门一般都要大造声势，这使违法者提早毁灭或隐藏证据，暂时停止违法行为。同时，也给违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，这也在客观上纵容甚至“默许”了非运动时期的违法行为。而一些不法之徒也在利用执法机关执法的时间差，来谋取更多的利益，由此导致整个社会处在紧张博弈状态，并不能从根本上解决问题。例如在某市打击“黑车”事件中，大量黑车司机采取了暂时休整或者转移到打击力度较弱的城市边远郊区，而在活动结束后又卷土重来，黑车问题并未得到缓解。

（五）运动式执法增加行政执法的成本，降低了政府管理的整体效益和长远效益。一方面在运动式执法期间，相关部门的一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这会产生其他违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价，导致了“按下葫芦浮起瓢”的不良效果。另一方面，运动式执法采用“头痛医头、脚痛医脚”的方式，很多执法行动事先缺乏全面性、科学性研究，往往仅凭突发事件而盲目调动人力、物力、财力，必然造成行政资源的极大浪费，使执法成本高昂。这样的行动除了取得短暂的震慑效果，对和谐社会的整体效益和长期建设，其收益并不明显。

四、逐步实现运动式执法向常态执法转变

尽管目前完全杜绝运动式执法是不现实的，但政府确应尽快加强政府的行政资源建设，建立严格科学的社会管理和监督机制，使严格执法成为一种常态，从而最大限度地避免运动式执法。我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动。为实现运动式执法向常态执法的转变，我们可以从以下角度考虑：

（一）需要在意识层面上转变执法观念。政府部门应树立这样的执法观念：从以临时性、运动性打击为主向以经常性执法为主转变；从大范围统一行动向本部门专项监管转变；从依赖突击和集中整治的粗放治理向依靠科技手段、建立长效机制和强化基础工作的治理模式转变；从注重统计数量指标向注重长治久安的质量指标转变[3]。

（二） 转变的重点在于制度完善和机构健全，需要建立符合法治规律和市场规律的长效执法机制。

一是完善监督制约机制，加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，避免为谋求政绩搞运动式执法而忽略日常执法的行为。二是建立健全科学的公务员考评机制，将奖惩、提升、罢免与其所负责领域的长期绩效相结合，提高公职人员的日常执法的自觉性、主动性、积极性。三是明确各执法部门的管辖范围和权限职能，改变过去在打击违法行为活动中产生的“多龙治水”、“谁都管、谁都不管，谁都管不好”等种种弊端，组建永久性的联合执法队伍，加强行政执法检查，包括经常性检查、定期检查以及抽查等形式，确保执法的长期动态效果。

（三）对于运动式执法甚至是常态执法，还有一点不能不提及，就是必须避免政府管理的简单思维，必须进行社会各方利益的综合考量，严格坚持依法行政和合理行政的原则。某市整治黑车失败的一个重要原因就是忽略了黑车其实有着潜在的巨大市场需求，无视这一现实，不从根本上改变出租车市场的垄断体制和总量控制，而对黑车采用高压措施和“堵”而不“疏”的治理方式是很难有效的。

（四）需要发挥多种力量的作用，充分依靠新闻媒介、行业协会、中介组织和群众自治组织等为政府分忧，形成多元监管的治理机制。社会作为各种力量共同活动和博弈的场合，社会治理不应是政府的单方面的事情。现代治理理论认为，“社会治理应当主要通过合作协商、伙伴关系、确立认同和共定目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作”[4]。暴风骤雨的运动式执法排除了政府之外各种社会力量参与的可能，在这种情形下是很难取得良好治理成效的。因此，我们必须依靠和重视社会力量对现代治理的积极作用，构建多元的治理机制。

注释：

[1] 参见李松：《把脉运动式执法》，载《瞭望新闻周刊》2006年第27期。

[2] 【意】贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国法制出版社2002年版，第68页。

[3] 参见《行政执法——运动式何时变为全天候》，载2006年7月6日《法制日报》。

[4] 杨耕身：《告别“运动式执法”》，载2004年9月2日《南方周末》。

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