关于运动式行政执法的综合思考(1)

为加大整治“黑车”的力度，2006年4月24日起，某市下辖的16个委、办、局掀起为期一个月的“狂飙行动”。按照该市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款，如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。但据《瞭望新闻周刊》的报道，该行动中虽有不少“黑车”落网，但更多的是暂时休整或 “战略转移”到打击力度相对薄弱的远郊区县，而那些地区原本就是“黑车”在城郊结合部的聚集地。整治“黑车”的效果并不理想，黑车问题在治理行动结束后依然严重[1]。

此类“狂飙行动”即为本文将研讨的“运动式执法”。这种执法形式，在当前屡见不鲜，其效果究竟如何，又有何利弊？在切实推进依法行政的进程中，我们应该怎样更好地加大治理力度，整治违法违规现象？

一、运动式执法的现状

在日常生活中，“集中整治”、“专项治理”、“××行动”、“××战役”等词汇常见诸报端。通常，很多执法部门也习惯于集中优势人力物力，在限定的时期内对违法现象形成“拳头”攻势，以取得突破性成果。这种执法方式，老百姓称之为“运动式执法”。

运动式执法通常具备以下三个特征：一是由于某一社会问题的严峻形势为群众和政府所关注，出现集中整治的必要性；二是政府有关部门在短期内按照部署，最大限度地动用自身资源，形成合力对某一凸现的社会问题进行集中清理整顿；三是执法行动以暴风骤雨的方式展开，以执法的高压取得短期成效，突击过后往往疏于治理致使问题依然存在甚至反弹。

某市的“狂飙行动”，为我们提供了考察运动式执法的一个范例。根据该市运输管理部门统计，在开展行动前，该市“黑车”数量已达6～7万辆，而本市正规出租车的数量仅在6.6万辆左右。有关数据显示，截至2006年5月底，该市共依法查扣各类“黑车”12921辆，依法对从事非法营运的9940人作出行政罚款等处罚。其间，公安机关对非法营运人员中敲诈、伤害乘客及出租汽车司机、为争抢生意滋事以及阻碍抗拒执法的行为，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。

“黑车”整治行动的效果如何呢？据《瞭望新闻周刊》报道，常坐黑车的居民反映，“黑车”并没有减少，只是向执法力量相对薄弱的地区进行了转移，在城郊的医院、小区门口、车站周围，“黑车”还是很活跃。某市交通管理局有关人士也坦承，“狂飙行动” 虽然使各类非法营运行为较整治工作开展前明显减少，但城郊接合处的“黑车”整治情况仍不理想，城区的反弹现象也很严重，“打击‘黑车’非法运营，是一项艰巨的工作”。

事实上，类似“狂飙行动”的运动式执法，很多部门一直以来就在广泛使用。例如，在刑事执法活动中，一般以打黑除恶、扫黄打非的严打行动最为典型；而行政执法活动中，则常以专项治理、集中整治等等形式出现——2000年3月29日，河南省焦作市录像厅大火后，全市742家录像厅、歌舞厅、游戏厅被关闭；2002年1月，江西省由于发生特大烟花鞭炮爆炸，要求全省从花炮产业中退出；2004年，安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后，全国各地掀起了围剿害人奶粉的“高潮”，30多个牌子的劣质奶粉被列入“黑名单”，奶粉市场一时萧条沉寂；2005年出现的“苏丹红”事件，使人们谈“红”色变，执法部门为此掀起了围剿“苏丹红”的执法风暴；2006年由于狂犬病疫情和“狗患”引起的矛盾，云南牟定、山东济宁以及南京、北京、深圳、武汉等市重拳出击，掀起治理狗患的打狗风暴……

二、运动式执法的原因

为什么会出现如此多的运动式行政执法行为呢？应当说，在我国当前的社会转型时期,运动式执法产生的原因颇为复杂，大致有以下几方面的原因。

（一）长期“运动”的历史惯性思维。开展各种运动或运动式执法在我国有着深远的历史渊源。新中国成立后，很多社会问题都习惯于以运动的方式来解决，例如， “三反”、“五反”、“除四害”等。长期以来，社会上形成了浓厚的运动情结，以至于当某一问题比较严重时，行政机关往往对运动式执法抱有极大的热情和期望，希望毕其功于一役，借助于运动解决问题。

（二）行政管理资源匮乏所带来的现实需求。当前，由于我国正处于转型时期，不成熟的社会状态一方面给人们带来了巨大的物质财富，另一方面也诱发了大量的违法违规行为，而政府治理的各方面，如人力、机制、资金都还不够充分，这样客观上就导致了大量的违法行为处于监管的空白或薄弱地带。久而久之，这些违法行为就可能严重干扰社会经济秩序的正常运行，甚至导致严重的社会危机。政府从其职能出发，必然要加以严厉打击，尽快恢复正常的社会经济秩序，而广大群众和新闻媒介对某一社会问题的集中关注，客观上也要求政府部门必须采取强力措施，在短期内取得治理成效。因此，运动式执法似乎就成了集中解决问题的“猛药”。

（三）政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”。政府所面临的社会问题是纷繁复杂、日复一日的，行政因此是一种长期的治理活动。但是，某些职能部门在日常监管中并没有严格执行法律，职能履行不到位，有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在。当问题积淀到一定程度时，就不得不依赖运动式执法来解决。此外，由于运动式执法的存在，从反面使执法部门养成了惰性管理的习惯。政府日常工作的“不作为”表现在不能积极地进行制度建构和机制完善，不能认真地分析问题的症结，而是将问题拖延或积压。“不作为”的日常管理成为运动式执法现实的需要。

（四）运动式执法便利、一刀切、见效快的效果也提供了现实的优越性和可行性。常态管理更多的是一种制度的累积和规则的养成，需要更多的耐心和细致，而运动式执法比制度化的常态管理更为方便、高效。有些部门之所以热衷于运动式执法，主要是通过运动式执法,可以很快抑制违法行为对市场经济秩序和群众心理秩序的破坏，能在短时期内取得立竿见影的效果，使用起来也更加熟练和便利。

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