断裂与弥补——农民工权益保障中的法与政府角(2)
2015-08-17 01:36
导读：（二）逐利的地方政府与地方官员在我国社会主义市场经济日趋成熟的背景下，利益主体已经多元化。不同的利益主体——表现为社会结构中不同的利益群
（二）逐利的地方政府与地方官员
在我国社会主义市场经济日趋成熟的背景下，利益主体已经多元化。不同的利益主体——表现为社会结构中不同的利益群体和社会阶层——之间存在摩擦和矛盾是一个无法回避的事实。不同的社会阶层与利益群体有其不同的阶层/群体意识、不同的利益获取与维护模式。农民工权益受侵害的现象，实际上也就是不同利益主体间利益的关系失调的表现。政府的角色要求遏制这种现象的产生，至少抵制严重化的趋势。但遗憾的是，地方政府本身也转变成了一个利益主体。地方政府及其官员大多偏袒企业，他们的“行政不作为”和“司法不作为”并不能给他们带来什么直接的惩罚，而如果坚决地贯彻劳动法，却反而可能会危及到自己的利益。
政府也是一个有缺陷的机构。地方政府的动机目标、价值取向的多元性和各种动机、目标之间的冲突，使其行为呈现出矛盾性、短期性、复杂性、非规范性和不稳定性。地方政府具体行为的特点，也反映了地方政府角色的尴尬、多种动机的迷乱和各种目标之间的冲突。劳动部门或工作人员的目标常常是部门利益目标或者个人目标，并不一定代表公众利益目标或国家目标。也就是说，地方政府及官员在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突，他们更趋向于追求自己的目标、维护自己的既得利益。甚至有些官员利用寻租方式影响地方政府政策以谋私利，从而将其所获收益以及成本转嫁外来农民工。这种非理想化的行为，一方面体现为政府行为的低效率和政府机构工作的低效率；另一方面则体现为政府部门及其官员的寻租行为，这不仅体现在一些常见的寻租方式上，还体现为对用人单位的违法违规行为的视而不见——而这可能是在变相地收取包庇费和保护费。这样的结果是，国家在调整劳动关系、保护农民工合法权益以及满足他们需求等方面的作用相当有限。
对地方政府进行分析时，我们必须从法的社会规范层面转向集体和个体行动的层次。考察作为一种制度的法的有效性，我们不可不看到实践中的人的动机和行动。政府也是一种由人组成的社会组织，从其决策到具体的行动者，都要受到具体情境和自身利益的影响。布坎南更是犀利地指出，在
政治过程和市场过程中，任何人都在寻求促进自己利益的目标，而在个人目标之外，根本就不存在任何类似于“社会目标”、“国家目标”和“社会福利职能”之类的东西。
[8]还有西方学者指出，作为经济转型期出现的问题之一，政府官员自身已经转变成了市场取向（market-oriented）的行动者。
[9]我们在实际中可以看到，国家颁布的劳动法到了地方政府层面，不但与企业的目标存在冲突，而且与政府工作人员的个人利益和目标产生各种形式的冲突，于是就便成了难以预期的相机抉择的政策。而事实是，劳动法的权威已经被地方的自利主张所消解。国家劳动法规定一个月的最长加班时间不能超过44个小时，但某企业突然有订单需要超规的话，向主管的政府部门打个报告备案，就可以“名正言顺”地超时加班。在实际中，这种现象不是特殊情况，而是常态。
（三）博弈情境下的政府行为选择
改革开放以来，政府由计划经济体制下的直接介入转变为对劳动关系的调控和居中调解，由过去的行政管理转变为主要运用立法，监察和服务的手段进行管理。这样，先前的一方主导关系变成了多方的博弈关系。一般情况下，政府主要通过劳动法以及相关具体政策来规范有关协商和谈判的行为，使之有法可依，并通过劳动监察系统检查、监督有关法律法规的执行情况。但对于这些法律法规，地方政府在实施过程中面临着严格执法抑或宽松执法的问题。国家的政策有时候不会产生最直接的影响，有时候往往是地方某一级政府具体的一些规定、一些政策、一些态度，对工人的权益产生最直接的影响。
[10]地方政府与当地以私营外资企业为主的用工单位之间存在着博弈关系。执法过松则损害农民工的利益和当地政府部门的形象。并且，这还是一个涉及到社会公平公正的伦理问题。从博弈论的角度看，公正是社会多元主体利益关系多次复杂博弈的相对均衡。保障农民工权益的法律法规的形成与实施，实际上就是对这种博弈均衡的确认与保障，同时也只有体现社会各阶层的利益博弈的相对均衡，才能形成公正和良好的法律制度，体现出政府的公信力。
我们现在处于一个社会转型、体制转轨的特殊时期。地方政府作为承接中央政府宏观调控和直接联系市场、劳动者和企业的特殊角色，在履行其职能的过程中因角色错位和冲突而导致一系列不规范行为，是普遍存在的现象。政府的劳动部门和法院对劳动争端、劳动者权益侵害事件有制裁的权力。但实际上，这种权威和权力并未能发挥切实作用，相反，其作用空间相当有限。这并不表示这些机构缺乏保护和发展法的组织能力，而是在于这种权力发挥作用要受到具体时空下多种因素的影响和制约。
市场力量的崛起和强大对法律的有效性产生很大的冲击。市场经济中的政府为了行使其职能，需要一些由称职的个人管理并有适当的激励机制所引导的机构。这些管理者的目标必须与政府的目标（从社会学的角度来说应该是实现社会整合和社会秩序的协调稳定）相一致，后者又必须与公共利益相一致。当管理者的激励机制不健全时，政府很容易因为被少数人用来谋私。地方政府因为直接与市场、用工单位和农民工打交道，问题更为严重。在这种情况下，法和政府的目标都很难实现。
市场经济条件下，企业追求的目标是利润的最大化，而地方政府追求的则是GDP的最大化。而这二者之间恰恰是正相关的关系。于是，企业与地方政府之间有了进行合作的基础。企业需要政府的支持来获得利润的最大化，而政府需要企业的产值来获得高的GDP增长。在孙立平看来，这就是地方政府行为的经济化和企业化，政府与企业在功能上的同构现象。
[11]GDP是衡量各级政府政绩的重要指标，地方政府政绩指标是考核政府工作绩效的依据，是地方政府公务员追逐的目标，对地方政府工作具有导向作用。以GDP作为地方政府政绩指标，已经对农民工的权益保障问题产生了诸多消极影响。片面追求GDP增长的地方政府及其官员会千方百计地招商引资。因为执法过严会使用工单位的利润减少，甚至“赶走”他们，这样同样会使当地招商环境和财政税收等多方面受影响。所以，为了营造所谓良好的投资环境，地方政府在劳资双方的博弈中往往有意无意地偏袒资方，这使得本处于弱势地位的农民工更陷入不利的博弈地位。在法和政府目标的实施过程中，相当多的地方政府以牺牲农民工的合法正当权益来换取GDP的增长以及更多的外资和财政收入。
五、断裂的弥补：进一步的探讨
笔者认为，农民工的权益保障未能得到切实保障，劳动部门人手不够不过是一个借口，应该还不至于成为原因。我们反过来思考一下。为什么会有着越来越多的农民工投诉？为什么农民工维权的群体性事件频繁发生？农民工的法律意识比以前强了是一方面的原因。但以政府和农民工为主体对象的分析实际上遮蔽了对用工单位的关注。而研究后者会揭露出一个最为主要的原因，即违规的工厂和企业以及黑心的老板本来就普遍地存在，甚至越来越多。而那些规模小、尚处于资本原始积累阶段的工厂和企业往往违规更严重。因此，当我们整天忙于处理劳动纠纷案件而喘不过气来时，理应回过头来整治一下源头，考虑从整顿工厂、企业和公司等用工单位的规范生产和运作入手来解决这一问题。然而，由于这些私企是当地经济的主要推动力，是政府税收的主要来源，还是当地政府政绩考核的重要指标。所以，当地政府对他们的违规事件大多争一只眼，闭一只眼。而有些私企老板与当地政府官员又有着或强或弱的私人联系，有的甚至是姻亲、嫡亲关系，“官商结合”，形成了官商之间的利益联盟关系。这就使农民工权益的保障变得更加艰难。
政府首先要做的就是为农民工的权益保障制订完善的法律法规，使之做到有法可依。现在看来这一点已经做到了。但目前的问题是农民工合法权益受损的原因不在于制度供给不足，而是由于法律和政策没有得到有效实施。所以，光有法还不够，缺乏有效贯彻实施的社会环境，一切法律法规都只会是堂中摆设。将法律法规贯彻落实才是改变农民工弱势地位、保障其权益的关键之所在。这一般取决于两个方面的因素：一是当地的执法环境，劳动部门要能够高效而切实地执行法律法规，处理好每一个案件；二是用工单位的领导和老板须具备健全的市场法律人格，不但要具有法律意识和法律观念，而且在实际行为中做到严格地遵守。
实际上，以上分析的最终落脚点在于我们应怎样定位政府角色的问题。笔者认为，政府角色应该坚决定位于公共服务提供者的角色而非利益的追求者和分享者，提供法律公正和社会秩序，自觉认识并解决职能上的错位与冲突问题。在服务理念上，政府是为全社会服务的政府，它不是为某一类人或某一地区提供单独服务。地方政府更要真实地树立执政为民的理念。在服务的具体方针上，地方政府理应坚持非歧视原则，公平地对待企业和农民工，并采取措施保护农民工的合法正当权益，实现社会与经济的均衡发展。作为调整劳动关系、规范工厂企业行为、维护劳动者权益的劳动法及相关法律法规，在执行中要得到切实保障，在公共权力运作中要得到切实地贯彻落实。这在短期内可能会对用工单位和地方政府不利，但从长远来看，却是最佳的选择。政府不应该仅仅创造出有利于经济发展的环境，同时应该创造出有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境。在劳工问题日益全球化的背景下，后者才是实现地区经济社会可持续发展的关键所在。
农民工的权益保障问题的日益严重，实际上暴露了在该方面问题上法律失效、政府缺位的局面。地方政府及其官员的角色归位至关重要。必须使政府及其官员的行为接受法律的追究，未能及时地处理好当地的农民工权益遭侵害事件而只是敷衍了事的话，政府以及相应的官员必须承担法律责任。也就是，我们需要建立起一些学者所倡导的责任政府。责任政府，不仅指地方政府或某个部门作为一个整体对民众承担责任，更主要地是指具体的官员要承担他个人的责任。负责任的政府官员应当在施政过程中公开表达自己的意见，让民众判断，他是否恰当地履行了自己的职责。
[12]这要求政府及其公职人员切实履行自身的执法职责，严格执行“劳动法”等法律法规的规定，将保障农民工权益的工作切实落到实处，真正兑现法律的承诺。建立责任政府的目的之一也在于切实落实“劳动法”等法律法规。政府的角色到位，实现了其社会角色与实际行为之间断裂的弥合，也即意味着法的“断裂”的弥补。随之而来的，将会是用工单位的“遵纪守法”和市场与社会秩序的公平公正。而现实状况是，我们的地方政府大多对农民工没有承担相应的责任，更不用说作为个体的官员承担个人无作为的责任。地方政府及其官员的行为反而背道而驰。于是，种种“断裂”油然而生。
农民工本身已经是处于社会结构劣势地位的群体。农民工权益保障的缺位，更会进一步加剧社会的两极分化和不平等。实际上，农民工的权益保障问题不仅仅是农民工自身单独的一个问题。农民转化农民工而又成为另外一个队伍庞大的弱势群体，更具有政治上的意义，暴露出制度的诟病。于建嵘指出，如果不能建立有效的社会利益表达机制以解决社会公平问题，处于社会弱势地位的工人、农民及下层知识分子有可能实现联合，对抗处于社会主导地位的精英联盟。
[13]而底层联合与精英联盟的冲突并不是没有造成革命性颠覆的可能性。
[13]农民和农民工作为社会的弱势群体，虽然并未掌握政治资源、经济资本以及话语权，但他们在与社会强势集团的博弈中仍有着“弱者的武器”。在农民工聚集的珠江三角洲地区，农民工合法权益受侵害的事件普遍存在，甚至重大的群体性突发事件时有发生，由此造成的负面影响是显见的。因此，妥善解决这些问题显得意义重大，且极其紧迫。
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