断裂与弥补——农民工权益保障中的法与政府角
2015-08-17 01:36
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内容提要：作者首先构造了开展农民工权益保障
内容提要：作者首先构造了开展农民工权益保障的AGIL模型。并指出，农民工权益要得到切实的保障，离不开其外部环境中四个子系统之间关系的和谐与稳定。法的执行受到诸多非理性因素的影响和制约。在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力，表现为法的字面条文与社会作用之间的断裂。地方政府及其公职人员在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突。结果是，他们的实际行为与社会角色之间出现断裂。作者建议建立责任政府，政府角色坚决定位于公共服务提供者的角色而非利益的追求者和分享者，保证法律法规的执行和社会秩序的稳定。并且，有必要从整顿用工单位的规范生产和运作入手来解决农民工的权益保障问题。
关键词：农民工 权益保障 法 政府角色 断裂
一、导论
用“举步维艰”来形容农民工的权益保障问题一点也不为过。就目前而言，农民工权益得不到保证的情况相当普遍。在调查中，我们发现，一些用工单位不仅非法剥夺了农民工依法享有的包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险在内的各项劳动保险权益，而且不跟农民工签
劳动合同，又强制加班，延长劳动时间，还要以各种理由扣留他们的工资和奖金，并且在最为基本的人道关怀方面都做得相当差。还有的工厂和企业拖欠、克扣农民工工资问题十分普遍。工伤得不到治疗赔偿，单位不给农民工购买社会保险，则是农民工基本权益受侵害的另一种表现形式。农民工的生活生产条件差，还得不到市民、职工的同等待遇。他们的最低
社会保障很有限，甚至根本无保障。这种现象在珠三角地区俯拾皆是。此外，有的企业虽然投入很多资源建立起各种企业条例及其操作程序，却并未体现出对工人劳动权利的真正关心。广东某市劳动局某官员对笔者坦言，尽管国家的相关法律法规已经颁布了，各区、镇的相应机构也挂牌成立了，但真正落到实处、发挥作用还非常难。这方面的事件和问题太多了，政府往往又人手不够。一个市区劳动局正规编制人员才12到14个，却要给好几十万的农民工提供管理和服务。现在农民工的法律意识比以前强多了，投诉事件越来越多，劳动局都成了第二个“公安局”了。人手不够往往成为劳动部门不能切实地、高效地解决投诉事件的理由和借口。因此，我们称中国的劳动权益保障依旧是个遥不可及的话题，并不是什么毫无根据的危言耸立。
中国数以亿计的农民工群体虽然数量庞大，但因其合法正当权益普遍性地受到侵害而被公认为生活在城市边缘的弱势群体。农民工的合法正当权益甚至身心健康都普遍性地受到侵害的现象，还表现出严重化的趋势。无庸置疑，农民工的权益保障问题已极为突出。本文试图在构造一个农民工权益保障外部环境的AGIL模型基础之上，对法和地方政府角色的断裂及其机制进行初步的
社会学考察，并将提出有针对性的对策。
二、农民工权益保障的外部环境：AGIL模型
如果我们将农民工的权益要保障看作是一项行动——不管是个体或集体的维权行动还是政府对农民工权益的法制保障——那么，该行动都是在一个具体的环境下（也可视为一个系统下）开展并发挥作用的。效果的好坏，取决于行动的外部环境是否和谐，环境的各部分或行动主体能否协同合作地发挥作用。在这里，我们需要借用帕森斯的结构功能主义视角。帕森斯提出人类行动的一般原理，即AGIL模型，认为一个功能整体只有满足了四个需求，才能发挥其功能、维持整体的协调与稳定。这四项最基本的需求为：对环境的适应、对目标的实现、将社会整合为一个整体，以及对功能模式的维持。保障农民工权益的外部环境也是一个基础单元的功能整体，其良性运行和发展离不开四个子部分功能的有效运作和动态推进。我们构造并将予以部分讨论的外部环境AGIL模型（见图1），实际上是把农民工的权益保障问题放在了一个多重的“关系”之中来考察。
图1：农民工外部环境的AGIL模型
农民工权益要得到切实的保障，离不开外部环境四个子系统之间关系的和谐和稳定。权益保障的行动系统的存在和维持都要满足这四部分的互动和功能需求，即用工单位对维权环境的适应、地方政府对公共目标的达鹄、法律法规对社会各种力量的整合和社会道德对社会伦理环境的维模（媒体舆论在这方面发挥核心作用）。在此行动系统中，用人单位的经济利益与法律的公正权力以及代表社会的善的道德理念之间存在着矛盾。法律的权力在实施过程中只有摆脱企业的经济利益的左右才能捍卫法律本身的自主性和有效性。作为追求社会的善、代表社会公正和和谐的道德理念，对企业片面追求经济利益而不顾劳动者权益的行为进行抵制，并对政府及其工作人员的行为进行监督。问题在于，一些企业老板为追求利润，降低劳动成本，根本不顾农民工的合法权益和身心健康。据广东某市劳动局的官员透露，该市的台企和当地企业在保护劳动者合法权益方面做得最差。那些企业老板具备韦伯所称的资本家的贪婪攫取性，极度地缺乏公德和良知以及正义的社会主义市场经济精神。当农民工面对良知沦丧、唯利是图的老板，理论和哀求没有多大的意义、诉诸法律也成效不大的时候，道德的力量可能能够消除紧张关系。当农民工陷入实在走投无路的境地时，还有可能帮助他们的就只有社会的舆论。社会舆论和民众的监督，是最客观的、最终的和最有效的监督。实际上，我们在报纸上可以经常看到不少农民工请求媒体的帮助，诉求道德的正义之剑。社会道德通过舆论给政府施加压力，问题的解决最终往往也要通过政府来监督执行。当然，近几年来，NGO在这方面发挥的作用也越来越大。
无疑，用工单位对农民工权益保障肩负着最直接而主要的责任。但农民工与用工单位之间存在横向利益矛盾。这是导致农民工权益“失保”的重要原因。这种矛盾并非对抗性矛盾，因为从本质上来说，一方并不存在对另一方的掠夺关系。用工单位的经济利润增长，意味着农民工的收入也会增长，只不过增长的比例很不相对称。但同时，用工单位的利润越多，意味着剥夺农民工的利益就越多，并且这不仅仅是经济上，还体现在他们的身心健康上。此外，农民工在权益受到侵害时到底采取什么样的行动，其自身也存在着心理和行为上的博弈。作为在城市求生存的农民，他们最希望的还是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特别地不公或者伤害到他们太深，他们一般是不会采取什么措施的。
三、张力与断裂：失去事实有效性的法
当我们把权益保障当作一个AGIL系统来考察时，我们对法律法规的分析就不再局限于本身的完善与否，而在于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响。我们必须在法律法规与其他各种因素（用工单位、地方政府与社会道德）的相互依存的关系之中来考察和表述之。在某种意义上可以说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是各种因素纵横交错的互动关系下形成的。关于法的社会功能分析的着眼点在于规范和制度对于社会的效力，即实际能带来什么结果、能实现什么目标、能产生什么利益的问题。一般认为，法律制度在现代社会中的功能可以分为两大类型：规范性功能和社会性功能。规范性功能包括制定并实施义务规范和授权规范，通过不同的法律效果（不仅仅是制裁，还有诱导等等）来控制人们的行为。而社会性功能则是指把规范性功能作为手段来达到一定的社会目的。以劳动法为主的法律法规的直接社会功能主要有通过抑制违规违法行为来维持市场和社会秩序的稳定，解决具体的劳动纠纷及诉讼案件。间接的社会功能主要在于提高市场与社会的道德水平和社会信任度、增强政府的权威性等等。当依法治国逐渐成为全社会共识的时候，我们发现经过了多次修改和论证后才颁布的劳动法及其相关文件尽管显得很完美，但这些法律规范在实施过程中并未得到坚决地贯彻落实，更不用说产生良好的社会效果。
1995年，国家颁布实施了新的《中华人民共和国劳动法》（简称“劳动法”），并成立劳动仲裁委员会来处理新形势下日益增长的劳动纠纷案件。同时，劳动和社会保障部发布了《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》（以下简称“办法”）的文件。日前，十届人大建议的《农民工权益保护条例》草案，对农民工权益保护的各个方面作了更详实的规定。相关政策法规还有《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《工资支付暂行规定》、《工伤保险条例》等。劳动法的第一章第一条就说，为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。该法在促进
就业、劳动合同和
集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年人特殊保护、社会保险和福利等诸方面都有明确的规定。孙立平认为，劳工权益屡屡被侵犯，原因在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。
[1]笔者认为这个观点是缺乏依据的。农民工在权益受到侵害时，并不是缺乏制度化的利益表达和追逐渠道，而在于保障他们权益的法律法规以及他们诉求侵犯权益的制度和渠道并不具备有效性。比如，我们在番禺调查到的制衣厂，最为突出的问题之一就是每月超时加班时间竟然达到两百多个小时。而“办法”第五条就规定：用人单位每日延长劳动者工作时间超过3小时或每月延长工作时间超过36小时的（全国人大常委后来建议改为44小时），应给予警告，责令改正，并可按每名劳动者每超过工作时间1小时罚款一百元以下的标准处罚。而实际的情况是，每月加班时间超过一百个小时的工厂和企业是普遍现象。严格按照劳动法和文件精神来做的工厂和企业寥寥无几。
《劳动法》不应成为单纯的政府部门的劳动管理法，而应成为真正意义上的调节劳动关系、保障劳动者合法权益的“劳动者权益保障法”。也就是说，“劳动法”的潜台词应当是“劳动者权益保障法”。
[2]因此，它也就理应在权益保障方面发挥其应具备的自主性和法律效力。在韦伯看来，法律就是一种人们可以借以掌握自己的自主、自由与权利的过程，法律同时还是一种由物质的或者是精神的约束来保障其有效性的形式命令。
[3]从法社会学的角度，劳动法应该属于形式合理的法律。形式合理的法律具有自主性和普遍性。劳动法应该强调法律规范的执行和司法的形式和程序，突出司法程序的理性化，而不能允许地方的特殊性干扰规则的适应，更不应该受到感情、价值和伦理等因素的影响。在对广东农民工的调查中，我们发现劳动法的实施不到位、农民工权益受侵害是普遍现象，而实施到位反而是罕见现象。劳动法等法律法规的执行受到很多非理性因素的影响和制约，其中地方政府及官员对私利的追求以及血缘和地缘因素的影响显得尤为突出。官商结合与政府及其行政人员的寻租活动导致法失去事实有效性的现象普遍存在。这些导致法的纲领条文与社会作用之间出现了断裂状态。在很多方面，无论是对于政府还是工厂和企业来说，法律法规并没有严格的约束力。我们可以说，在法的实践中，关于一种非意向的、在行动者背后起作用的、匿名的社会化过程的现实主义模式，取代了关于一种由法律共同体成员有意形成和不断维持的联合体的理想主义模式。
[4]这样的结果是，在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力。这种张力在现实中表现为法的字面条文与社会作用之间的断裂状态。
法的合法性主张和事实有效性之间出现断裂，一个重要原因来自于市场本身的缺陷以及由此带来的负作用没有得到有效地控制和弥补。市场的唯一目的是追求利润而不顾其它，市场若缺乏有效规则，其中的游戏者缺乏必要的约束便会为追求利润和短期利益而不顾他人利益，横行无忌。这必然不利于市场的长远利益和社会的良性运行。我们目前就面临这个问题。我们的改革是先有法律，而后再培育市场，市场的自律规则经常是不完善的，甚至是没有这方面的规则、市场中经济主体的法律人格也不完全。
[5]此外，劳动法只不过在论证和颁布过程上具有程序上的合法性，在于它是根据法律程序而颁定的，但并没有获得社会性的支持。而法律在多大程度上具有事实有效性，取决于社会成员达成共识的程度。在服从规则的约束上，社会成员并没有达成共识。因劳动法而利益受损的利益主体和个人尤其坚决抵制、反对。个体私营企业为追求利润的最大化，更会想尽办法对地方政府施加压力，瞒天过海，耍尽各种手段在违反劳动法等法律法规的情景下运作。而在下文我们将论及政府在现实的社会情境下也难以维护法的权威。由此，法的合法性主张与事实有效性之间张力和断裂的产生变得不可避免。
四、政府角色及其行为分析
（一）劳权关系中政府角色之应然
政府角色是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的职能。当政府行为不合乎其应有的功能时，就会发生角色的缺位和错位。从法律的角度来看，劳权关系的主体包括劳动者，雇主和政府。近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，在资本主义发展的不同阶段，其政府角色并不完全相同。在早期自由资本主义阶段，政府主要承担“守夜人”的角色，很少干预经济生活。30年代经济大危机之后，政府角色从自由放任转向国家干预。1933年美国总统罗斯福实行“新政”，政府角色表现为对整个社会经济生活的大规模干预。70年代出现“滞胀”以后，政府角色从“看得见的手”发展到“有限制的适度的国家干预”，即市场机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在，西方主要发达国家的政府角色还在作继续的调整。世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，直接关系到社会经济的可持续发展。作为劳权关系的主体之一的意义上的政府，实际上是一种简略的说法，准确的表述应该是政府劳动行政部门及与劳权关系相关的政府部门。政府在与用工单位的法律关系中，行使的是劳动
行政管理权，这一权利的直接目的是保障劳动者的权利，具体内容则是规范劳动关系中用工单位的行为，并排除其对劳动者正当合法权益的侵害。
亚当·斯密对政府角色和作用有过经典概括，其中的两条是：最大限度地保障社会中每一成员的免受来自其他成员的不公正待遇和压迫，或者说建立一种有效的维护公正的行政体系；建立和维持某些整个社会所必须的而私人难以提供的公共设施和公共制度 。
[6]在市场中，由于资强劳弱，资本方非法侵害劳动者利益、对其施加不公正行为的现象比比皆是。市场经济的运行和良好秩序的形成需要一系列普遍化的行为规则，这些规则要在运行当中广泛深入地发挥作用，仅仅依靠企业经济人的自觉和道德感是不够的。对于违反经济行为规则的人必须要有一种强有力的外在强制力来加以约束。而提供这种外在约束力是政府义不容辞的责任。政府作为市场调控的主体，其重要的职能之一就是调整各种经济社会关系，协调各种利益矛盾，保重经济和社会的协调稳定发展。政府不仅要为企业营造完善的市场框架和环境，同时也要使用法律手段对企业的进行必要的监督。在劳动关系上面，政府通过规定要签合同、劳动时间、劳动条件和最低工资等劳动保护法来建立一套较为完整的企业行为规范，以保护劳动者的权益。并且，政府还通过专门的监督机构和司法机关对违法的企业法人或自然人实施制裁。政府作为劳权关系的主体之一，并不直接代表或融入劳动关系的一方，而是居于劳动者和用工单位双方之上，以“裁决者”和“公证者”的身份，来主持社会公正和维护社会利益。我们认为政府只有真正这样做并在实际工作中贯彻实施国家颁布的法律法规，政府的角色及行为才能“实至名归”，也是政府角色之应然。政府公正的作用正是通过保障劳动者行使权利，监督雇主履行义务来实现。
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