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城市化进程中农地制度与地方政府激励(1)

2016-08-25 01:23 摘 要： 城市化进程中的农用土地非农化问题，是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。由于财政分权和税制改革，市场经济条件下地方政府与中央政府在土地利用上的效用函数发生偏离。同时土地产权不清晰和管理制度上的缺陷，地方政府受现实地方利益最大化的驱动，追求土地出让收入最大化而滥占耕地，导致地方政府目标激励的偏差。本文在建立模型的基础上，分析了地方政府在农地非农化的进程中的激励和相应制度┌才拧 　　关键词：土地产权制度;地方政府;农地非农化;城市化
　　
　　改革开放后，中国的农地非农化的波动性与经济增长周期基本一致，农地非农化为国民经济的全面发展提供了土地保障，工业化、城市化必然引起土地从农业部门向非农业部门转移。20世纪90年代中后期以来，随着城市化过程的加速和城市土地市场化进程的进展，土地农转非的进程加快，加上财政体制改革导致的地方预算内收入与支出的落差逐渐增大，地方政府通过征收农用土地并转为非农地以扩大预算外财源的行为有增无减。特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模、加强基础设施建设和发展各类开发区的需要，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租。由于中国在土地制度改革方面的滞后，经济的高速扩张也造成相关利益方的矛盾加剧，产生一系列急待解决的问题：社会稳定问题、粮食安全问题、土地利用率低下和生态环境恶化等等。国家和地方政府在土地利用上的 “委托—代理”关系，必然会由于信息的不对称和目标激励的偏差引起管理制度的低效行使。［1］最终导致土地市场配置的失灵，影响到中国农村社会的政治稳定、土地资源的保护和农业生产的可持续发展等问题。 内容来自www.nseac.com
　　
　　一、 问题的提出
　　
　　为解决工业化和城市化占用农地，现实土地市场的“混合”模式是这样的［2］：政府凭借对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场、部分留在政府手中划拨。这种行政配置和市场配置的特别混合，极大激励了地方政府竞相成为经营城市土地的“牟利”组织。中央财政性分权和行政性分权改革使地方政府的效用函数与中央政府的效用函数取向发生了偏离。［3］分权性改革使地方政府和中央政府成为具有相对独立的利益集团，地方政府市场化改革进程有了越来越多的利益要求。在利益机制的驱动下，地方政府不再满足现有的可以支配的财政资源，而土地资产盘活和市场化配置可以为地方政府城市化建设提供大量资金，而且地方政府理所当然就成为国有土地产权代表，行使国有土地产权代表职能谋取“租金”，这部分租金收入为缓解城市建设资金紧张起到很重要的作用，而城市建设又能为地方政府获得相当大的政绩。
　　据统计，实行土地有偿使用以来，地方政府收取的土地出让金达到了2 400亿元，大部分作为地方预算外资金，一些地方政府出让金收益相当于地方财政收入的30%。［4］我国在1994年进行了分税制改革，地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留在地方的税源。于是就找到了城市化，城市化带来的税收增加，缓解了地方政府的财政紧张。城市化所带来的税收表现为房地产税、营业税、建筑税和耕地占用税，合计约占地方政府税收的60%。［5］
　　
　　二、基本“分权”契约模型
　　
　　中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成委托-代理关系。在财政分权和行政分权的背景下，我们可以把这种委托—代理关系看作一个“分权”的契约。假设中央政府与地方政府分权时签订一个契约，但是面对改革的渐进性特点及土地市场制度创新的阶段性，存在着很多的可能事件，事前是不可能预期完全的，而事后政府可以观察可能事件，但仍是不能证实的。
　　我们将地方政府的行为划分为通过农地非农化进而提高本区域的经济运行质量的行为 ，比如通过推进农地非农化获得的土地出让收益，增加预算外收入缓解城市建设资金；通过资本——土地的替代增加招商引资力度，以提高本区域的经济竞争力等。契约内减少成本的行为 ，比如借助行政权力和土地征用权的滥用，强行降低征地费用，没有将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入土地利用决策框架之中而导致农地非农化配置效率降低等。这种减少成本的行为在一定范围内可以更多的给地方政府带来正的收益u(e)，同时造成了负的社会外部性n(e)，而地方政府推动农地非农化所带来的收益b(i)对中央政府和地方政府都是有益的。在这里需要指出的是u(e),n(e)和b(i)都是所采取行为的效用（或指损失）的增量。它们以及行为i和e对于中央政府（C ）和地方政府（ L）来说都是可以观察，但是不能证实的，因此不能契约化。［6］