中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江

【内容提要】

本文运用治理、善治和比较历史分析方法，以定县、邹平和江宁为例，对中国农村治理的历史和现状做了比较系统的个案研究。文章着重分析了乡村治理的权威结构、治理主体、治理过程、治理内容、治理方式，并且通过考察中国近代以来两次乡村治理改革运动所处的政治、经济和文化背景，深入地探讨了两次乡村治理运动各自的特点，以及它们之间存在的共同问题。本文指出，中国的乡村治理是1种政府主导的治理模式，治理结构的多元化和治理主体的精英化，是近代至今中国乡村治理的重要特征。最后，本文还就如何完善目前中国农村的民主治理提出了若干对策性的建议。

1、引论：历史、现实、方法

改革开放后，中国农村最引人注目的变化从经济上说是推行家庭联产承包责任制，从政治上说是推行村民自治。村民自治在20世纪80年代后（以下简称改革时期）的中国农村开始普遍实行，导致了整个农村政治生活的根本性变迁，使中国农村正在产生出1种新的治理模式。对此，国内外的社会学者和政治学者已经做了大量研究，取得了不少成果，但是，以村民自治为核心的农村治理改革在理论上和实践上都还存在若干有待进1步探讨的问题。例如，中国农村的治理模式是什么，它有什么特征？村民自治在整个国家的政治发展中具有什么样的地位？农村民主治理改革的主要困难和发展前景是什么？如何处理村民自治与党的领导的关系？如何动员广大村民的参政积极性？能否将村长的直接选举推进到乡镇长的直接选举？

    历史的研究常常可对现实问题的解决提供智慧和参照。

    在中华民国时期，中国农村也曾推行过治理改革，即乡村自治运动。民国时期的乡村自治运动导源于1915年开始的直隶省定县（今河北省定州市）翟城村自治，随后由阎锡山推行的山西村治则成为20年代全国乡村自治制度的张本[1]。南京国民政府成立后，从孙中山3民主义的建国原则出发，把地方自治作为训政时期政治建设的中心，在全国范围内加以推广[2]，但效果并不理想。为取得乡村治理改革的经验，1932年以后，国民政府加强了自治实验县的建设。抗日战争爆发后，国统区实行新县制，政府加强对基层的控制，乡村自治制度的基本精神发生扭曲。民国时期的乡村治理改革在大部分地区流于形式，并无实效，但在1些推行较好的地方，对于稳定乡村社会、促进经济发展、提高村民素质等确实曾起了积极的作用，产生了广泛的影响。当时的许多学者对这些农村治理改革的试验进行了跟踪性的调查和研究，发表了大量研究报告和学术论著。

    目前在村民自治中所遇到的1些问题，或许能够通过比较研究民国时期乡村自治运动的得失成败获取某种启示。遗憾的是，至今尚无学者就20世纪上下两半叶所发生的两场农村治理创新运动做过系统而深入的比较研究。我们所从事的这1研究正是为了弥补这种不足。本项研究的宗旨，就是试图通过对分别在国民党和共产党领导下所发生的以乡村自治或村民自治为核心的农村治理改革运动进行比较研究，分析它们各自的现实基础和运行机制，发现它们之间的共同点和不同点，从历史的比较分析中对中国农村治理的模式做出某种理论概括，并且从历史和现实的启示中提出解决农村民主治理某些1般性难题的思路。

我们之所以选择河北省定县、山东省邹平县和江苏省江宁县[3]作为研究的个案，主要原因是这3个县在民国时期都曾经是乡村自治运动的模范试验区，进行乡村自治建设的时间比较长，影响比较大，在当时的乡村治理改革运动中具有典型性，而且，当时的各种原始文件、记录、档案和研究报告、论著保存得比较完备，可为我们的比较历史研究提供文献资料的便利。

对农村治理问题的研究目前几乎成了国内学术界的1门显学。农村研究不仅吸引了众多的学者，特别是青年学者，而且也为政府和社会所重视，近些年国内外不少基金会把农村治理的研究作为资助的重点领域，1些专门从事农村研究的学术机构也相继问世，这方面的研究成果更如汗牛充栋。农村治理研究之所以引起众多关注，首先是因为所谓的“3农”问题，即农村问题、农业问题、农民问题，在相当长的时期内将是制约中国社会发展的重要因素，因而也是中国政府面临的重大现实问题；其次，农村治理改革通常被政府官员和知识分子看作是中国民主政治的基石，是政治民主的试验场；另外，许多学者还试图通过对中国农村治理实践的研究，发现1种不同于西方国家而适合于中国国情的政治发展模式。

对众多关于中国农村治理研究的文献进行梳理后我们发现，大部分文献是对实证材料的叙述，它们虽为进1步的研究提供了重要素材，但本身缺乏分析的理论框架；在为数不多的分析性文献中，我们也确实看到了1些学者试图建构、证实和发展某些分析框架的努力。在分析改革开放后的中国乡村政治发展方面，国内外学者比较喜欢使用的分析途径主要有经济分析、制度分析、文化分析和国家－公民社会分析等[4]。这些分析方法各有特点，对帮助人们全面和深入地认识中国农村政治发展的规律有着重要的意义，是深刻理解现实农村治理不可或缺的分析工具。但我们应当看到，这些分析途径也有其自身的不足，需要不断完善，更需要发明新的分析途径，以克服已有分析框架的局限。

经济分析是历史唯物主义的基本内容，也是我们最经常使用的方法。它从社会的经济关系和经济发展水平入手，去分析社会的政治生活和政治发展。它通过两条途径去分析政治现实，1是挖掘政治现象背后的经济动因和经济基础；2是反过来，从经济发展的逻辑去推演政治发展的结果。我们通常所说的政治经济学或经济政治学，均属于经济分析的范畴。这1分析框架的最大优点，在于它抓住了事物的根本。经济因素归根结蒂是政治现象的决定性变量，包括农村治理在内的所有政治发展从最终意义上说都有其经济动因和经济基础。但是，社会政治发展有其自身的内在逻辑，政治和经济之间并不存在简单的11对应关系，各种非经济因素在政治发展中同样扮演着重要的角色。

文化就是1种极为重要的影响社会政治发展的非经济因素。文化分析试图通过分析人们的传统、习俗、礼仪、心理、态度和情感，去理解社会的政治生活。政治学家在通过文化途径去分析农村的政治发展时，主要采用政治文化分析方法。简单地说，政治文化就是人们的政治取向模式，它包括人们的政治认知取向、政治态度取向、政治信仰取向、政治情感取向和政治价值取向。政治学家认为，政治文化支配着的人的政治行为，任何政治共同体中都存在着1种独特的政治文化，它决定着公民的政治行为方式，并且赋予政治过程特定的意义和形式。政治文化分析可以帮助人们理解政治行为、政治模式、政治制度和治理过程背后的深层根源，但政治文化本身也受其他因素的影响，把政治文化分析当作主要的甚至唯1的分析途径，显然是不合适的。

    经济基础也好，政治文化也好，对政治生活的影响实际上主要是通过社会的政治制度实现的，政治制度是社会政治生活的直接的决定因素。作为政治生活的规范，政治制度约束着人们的政治行为；作为政治生活的凝聚，政治制度又是政治现实和政治发展的表征。所以，制度分析1直是政治分析的主要方法，传统上，政治分析基本上就是对国家政治制度的分析。1位著名的政治学家曾经说：“政治学分析始于国家，终于国家”，这就是典型的制度主义观点。在当代10分流行的新制度主义，虽然在对制度的界定和分析上不同于传统的制度主义，但在基本点上两者是相同的：试图通过对政治制度和程序的分析来理解社会的政治生活。这种分析方法在政治理论中长期独占鳌头的事实，本身就说明了它的巨大价值：直接规范和制约人类政治生活和政治过程的，毕竟是形形色色的政治制度，政治分析离不开对政治制度的分析。当然，这并不说明制度分析就没有缺陷。它的最大不足在于，它基本是1种静态的和表层的分析方法。

近年来受到年轻学者重视并且在研究农村治理时较多应用的“国家－社会”分析途径，也是1种10分有用的政治分析方法。从政治分析的角度看，我们可以把社会分成两个部分：政治社会（政治国家）和公民社会（市民社会），前者是公共政治领域，后者是私人社会领域和民间的公共领域。在现代社会，每1个公民事实上都同时生活在两个领域之中。譬如1位政府官员，当他代表政府履行公务时，他就在政治国家中活动；当他为了自己的利益或兴趣参加民间组织时，他就在公民社会中活动。政治国家与公民社会是两个10分不同的领域，各有自己的规范和行为方式。从某种意义上说，现代的政治发展过程，就是国家与社会的互动过程。通过研究国家－社会的生长和互动过程，例如研究国家建设（state-building）、民族建设(nation-building)和公民社会的成长(growth of civil society)，进而来理解农村的治理变迁，对于我们把握乡村政治的规律，确实极有帮助。但它用简单的两分法把国家与社会分开进行分析，容易得出片面的结论[5]。

我们的研究在借用上述方法的同时，将着重引入另外两种分析框架，即比较历史研究分析(comparative historical approach )和治理分析(governance approach)。

比较历史方法把纵向的（历史的和时间的）比较与横向的（区域的和空间的）比较加以结合，融1般的比较方法和历史方法为1体。它假定，在社会的现代化进程中，不同区域的政治发展将遵循共同的规律；而处于不同历史阶段的同1区域，其政治发展将处于不同的水平。在以下的研究中，我们不仅将对定县、邹平和江宁做同1区域的历史比较分析，也将就不同区域的农村治理做辅助性的历史比较分析。

治理和善治理论是1种新的政治分析框架，也是我们所使用的主要分析方法。治理1词的基本含义是指在1个既定的范围内运用公共权威维持秩序，以增进公众的利益。“治理”(governance)与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。首先，治理与统治的最基本区别是，治理虽然需要权威，但这个权威并不1定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体1定是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官方机构和民间机构的合作。所以，治理是1个比统治更宽泛的概念。其次，管理过程中权力运行的向度不1样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单1向度的管理。与此不同，治理则是1个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。治理的最终目标是实现善治（good governance）。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的1种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下10个：（1）合法性（legitimacy）； （2）法治（rule of law）；（3）透明性（transparency）；（4）公民参与（civic engagement and civil participation）; （5）责任性(accountability)；（6）回应性（responsibility）；（7）效率（effectiveness）;（8）稳定(stability); （9）公正（justice）和（10）廉洁（cleanness）[6]。

我们之所以选用治理和善治的分析框架，主要是因为比起经济分析、制度分析、文化分析和国家－公民社会分析等其他方法来，它具有自己明显的优点。首先，它着眼于政府与公民的合作网络，提供了新的分析视角和范畴。其次，在

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