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学校运作机制变革法律思考(2)

2017-09-20 05:18 非政府组织，甚至法人、公民个人，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入学校管理领域；行政方式的变化表明，既然国家对学校的管理是以最优实现公共利益为目的，那么，尊重其他参与者的合理意志，基于公开、平等、合意，原则上的非强制性行为方式， 应当予以倡导，这些行为方式更有利于调动相对方参与的积极主动性。
（二），当今学校管理变化特点：
(1)学校的双重性决定管理方式的独特性。学校的双重性表现为：首先是指学校属事业单位，不代表国家行使行政权力，不具有行政职能，不同于国家行政机关，虽然国家对学校的管理仍由行政法律调整。行政机关属于表现性角色，不能从事以营利为目的的活动，学校不能套用行政机关的管理模式。其次，学校又不同于。企业属功利性角色，以营利为目的。学校不能把挣钱作为唯一目的。学校通常是以社会公益为主要发展取向，学校应是独立法人，靠为社会创造效益和提供的服务收费，以自己的能力履行义务，承担责任。故而学校具有社会与经济的双重属性，既追求社会效益，又要考虑经济效益，在管理上兼有行政管理与企业管理双重特点。
 (2)学校管理对象的高知识性决定管理方法的性。学校的主体是脑力劳动者，主要从事人才培养和知识产品的生产。他们信息灵通思想观念新，知识量大，自我约束力较强，善于发表独立见解，因此对人的管理要求高，对他们应采取以现代管理方法为主，以理性为主的管理方法，要尊重他们培养他们的主人公地位感与积极创新精神，形成像公司那样以人为本的管理模式。
(3)学校管理范围广，决定了管理方法的综合性。学校对内对外关系复杂涉及面广，必须用多种方法进行管理。

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以上国家对学校行政管理权力的走向，行政理念的转变及学校管理的特点为学校运作机制变革提供了方向。
三，把公司机制引入学校运作的可能性

本文作者在考察了、学校体制和公司机制之后，试想把公司运行和激励机制移入学校之中，从而改变现有学校运行机制，使其胜任人才培养的需要。有些学者对此持反对意见，他们认为：学校是承担者，受公法调整；公司是的一种，受私法的调整。这两者可谓风马牛不相及，学校又怎么能利用公司机制呢？不同的角度有不同的理解。改革开放初期，没有人想到把主义与市场结合起来把计划和市场这两种资源配置手段同时用于调节经济运行，然而邓小平打破陈旧观念，把他们融为一体，运用到当代社会主义经济建设之中，实践证明那是一项伟大的创举。只要这种机制符合该事物基本，内在需求，只要它是事物发展所需求的就可以借鉴、利用，公司机制能否移入学校管理，关键要了解学校体制和公司体制内涵，找出两者的结合点。
（一） 学校变革要求及走向。
现在让我们了解一下学校体制，考察一下学校变革的历程。公共行政理念的传播与学校自身发展的困境，必然碰撞出教育公共化的火花。教育公共化就是改变以往教育只为国家利益服务，只受行政法的调整的指导思想，形成教育是一种公共事业，为公共利益而设，不仅受行政法调整而且受民法甚至商法的调整。学校新体制就是在这种理念下萌芽的，它应遵循教育公共化的基本要求，即：
(1)学校运行资金来源的多渠道性
国有化的情况下，学校资金只有靠国家财政拨款，因此资金缺乏是困扰着学校发展重要原因。而在公有化的情况下，学校资金不仅可来源于国家财政，而且可来源于组织（包括法人和其他社会团体）及个人的捐资、投资及自身收益，也可运用信贷融资。社会力量的投资是解决学校资金困难的有效途径。 本文来自中国科教评价网
(2)学校教育管理的多方参与性
学校应由国家、集体、组织、公民个人，多方参与管理。多方利益在学校上的撞碰，有利于立体学校的产生，学校对社会各种信息的反映也会灵敏起来。
(3)学校要有相当的自主性
政府要进行行政放权，从直接严格管理变成间接的调整，学校资产实行所有权与经营权适度分离，实行股权分布。政府对某类学校可以以“大股东”的身份，体现他的主控力，从而体现公共意志。
换个角度，从我国学校实际发展的历程来看，恢复并加强其法人实体地位，已属必然。以往中国学校是纯粹的行政机关附属物，自身无丝毫自主权。以上我们所的学校面临的都是在这种背景下产生的，到80年代中后期，对具体学校来说，学校管理体制上的变化，主要表现在原先由上一级政府管,改为下一级政府管。在这种情况下，学校所拥有的办学自主权，主要集中在组织实施教育教学活动等“事”权方面的作为，而反映学校作为法人实体的财产所有与流转，教职工劳动关系等实质性，在学校管理实践中并未占有重要的地位。
九十年代以后，随着教育改革的不断深入，多渠道筹措教育经费体制开始形成。在以政府投入为主包括学校自身收益在内的社会多元化投入，非财政性教育投入所形成的资产在学校可支配的资产中的份额不断增大。与此同时，劳动力市场上推行的以“双向选择”为主要内容的高校毕业生分配制度的改革及实行教师劳动合同聘任制的学校人事制度改革的启动。学校的管理权逐步扩展到包括“财经权”和“用人权”在内的教育资源配置和运作全过程。学校对资源投入与调节控制能力显著增强 。学校以自己的名义对外承担民事责任的能力也不断增强。
学校法人实体地位的恢复，使得学校开始走向市场，成为市场一部分具体表现为：

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(1)学校开始分析市场。市场对学校的要求，市场中的各种经济关系，市场机制，都深深着学校。
(2)学校是市场上人力资源的出产地。学校以人才和知识产品的产出服务于社会和市场，反过来，社会、市场又制约着人才的规格和培养方式。
(3)市场对教育资源的配置起重要作用
市场不仅制约着学校在硬件设备方面的投入，而且制约着人才培养的广度和深度，在内部机制下，为了充分利用有限资源，必然挖掘潜力，重视激励机制，提高办学质量和效率。
以上通过对行政权力与学校权利学校困难与特点的分析，使我们认识到，在我国行政权力与学校权利之间的比例失衡，现在行政权力开始下放（虽然还远远不够），人们开始探索提高学校办学的质量增加学校实力的途径，运作机制的变革成了人们关注的焦点之一，公司机制自然成为考察对象。学校引入公司机制的条件基本具备。
（二），公司机制的本质
依据《中华人民共和国公司法》的规定，“公司是指依照本法在中国境内设立的以营利为目的的企业法人”，可见，人们把公司作为企业的一种，公司与企业只是范围大小的问题而无实质上区别，在公司与非企业组织尤其是政府组织的区分更为明显。“企业的本质在于其商事性质，它所实施的经营行为是商行为，应由商事法规范。对此，公司也不能例外。而政府组织的本质在于其行政性，它所实施的行为是行政行为，应由行政法规范。两者的不同点说明，公司与政府组织具有不可兼容性。公司只能是经济的商事的，而不可能是行政的” ，从以上对公司的研究可知公司的定位。但是本人认为上述的公司定位只是一个角度，从另一个角度看，公司不同企业，它的本质是一种筹资的和机制。“公司主要是解决出现在筹措巨额资本过程中的一些问题的方法”。而“企业是一种组织生产的方式；而公司像债券信托契约一样，是将资本引入企业的一种方式” ，我们可以设想：如果一个商事主体以自己拥有资产从商业经营，人们不会称它为公司；两个或两个以上商事主体一起，以自有资产从事经营活动，也只能称为合伙。公司是组织和机制的结合，在企业经营上，公司更多意味着一种机制，从外界引入资本，然后实行所有权与经营权分离，再进行资本的运作和收益，从而实现利益最大化。再者，政府组织的变化，公益公司的出现及行政职责的社会化，使得“公司与政府组织具有不可兼容性，公司不可能是行政的”的观点难免僵化。 （转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
有限责任公司和股份有限公司在设立时，公司法都要求它们应有一定股本总额与股份数量，其实就是要求资本来源的多元性，股东会（大会），董事会、经理、监事会的设置及职责，就是实行资本所有权与经营权有分离，股东以其所持股份为限通过股东（大）会行使资本运作中的重大决策权，保障资本按自己的意志运作。并通过监事会，财务制度监督资本运作，由此公司就形成这样机制：“能够有效地实现出资者与法人的财产分离，产权关系明晰，组织健全，有合理分工和相互制约的管理体制；能有效地筹措资金，也能最大限度地分散经营风险；既能保障出资者的合法权益，又有使经营者展其所长” 。
公司机制之所以能用于企业法人，是因为企业法人首先具有独立的人格即企业法人有独立的财产，能以自己的名义从事民事活动，依法自主经营，以其财产承担民事责任，其连续经营的目的一般是营利，由此可推知，一种法人只要它具备独立的法人人格，多方引入资金，连续运营，并从产出中获得利益，便可运用公司机制进行自身管理，学校便是这类法人的一种。所不同的是学校可以追求自身利益但不能以营利为目的，然而这并不影响公司的机制引用，这一点在后文中详述。
通过以上分析，我们找到了公司制与学校的结合点，即：一方面学校法人实体地位恢复，自主性增强，为了更好服务于公益及自身利益，需要充足的资金，要求社会力量的参与，需要制衡的组织机构，由此需要改革内部经营机制。另一方面，公司的核心机制是筹资，由于资金而形成了产权界定，组织分工，相互制约保障最大效率，最大收益的管理机制，是较好适应市场经济的机制，把公司机制引入学校成为可能及必要。
由此不妨再次明晰一下把公司机制引入学校的含义：即借鉴公司的引资方式，经营模式，吸收先进的管理思想和管理经验，把分权治理、公关、服务、营销理念引入学校管理，形成一个包括组织形式，业务管理、质量管理、后勤产业，人事管理，成本控制、品牌塑造及校园文化等诸多因素在内的有机组合，实现学校追求自身利益情况下最大限度为公共利益服务的目的。
四，学校运用公司机制运作的优势表现

不难设想，把公司机制引入学校管理之中，会引起当今学校组织，内外关系的许多变化，从而使公司的一些优势反应在学校中，具体体现在以下几个：1，在学校组织形式方面：学校恢复了民事法人地位以后，内部机制必然按法人组织形式设置。由于有众多出资主体，出资者组成校股东会或出资人会议，决定学校重大决策、其他机关组成、学校章程的制定及实施、学校财务和情况等，校股东会的设置，赋予了出资人决策权、参与权及出资的监督使用权，一定程度上体现了出资的人的意志，出资人只以出资额为限表达所有权意志，把经营权让于校董事会，校董事负责经营学校业务，聘任校长具体负责业务的执行，校长既是学校的法定代表人，又是具体业务的负责人，校监事会由出资人和职工组成，负责监督校董事会及校长的工作。学校还应设立教职工组织以表达和维护教职工的意志和利益。由此形成内部结构清楚，权限分工合理，产权明晰，责任到位机制，充分调动出资人和学校的办学积极性，从而改变过去学校只做手足，没有头脑的情况。
2，学校管理方面
学校管理要围绕目的展开，而且要注意运用市场机制，如同向提供有形产品一样，学校在负责传播知识提高全民素质的前提下要为社会提供社会需要的人才，向劳动力市场、人才市场输送合格的人力资源，就需要社会市场，进行业务流程，质量、人事方面的管理，注重学校品牌，校园文化的培育，就需要集合全体人员的智慧与才华共同参与，形成整体优势，以开放的姿态面对市场。
在市场开拓管理方面，传统的学校无须进行业务市场开拓，中小学学生来源是国家依地域划分的，大学也是根据地域一定成绩标准，在学生有限报考基础上划分的，学校之间的竞争甚小。而公司机制引入后，学校就会积极主动起来，具体表现如下：(1)通过研究市场，制定整体战略规划，对有关生源，招生形式，管理对策等进行整体构想。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
(2)根据战略规划，结合学校具体情况，进一步明确培养目标；
(3)利用所获信息，公共关系，多方位展示自身优势吸纳优秀生源
(4)不断扩大办学形式，根据社会不同需求，多层次开拓业务。
清华大学在这方面做得比较出色，为学校开拓业务做出了榜样，为创世界一流大学清华大学