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学校运作机制变革法律思考(3)

2017-09-20 05:18 以开放姿态为社会提供多种人才形式：教学，远程教育，夜大，联合办学，海外留学生等。为了吸纳优秀高中生入学，清华利用校庆之际，扩大宣传展示自身优势，举办全国中小学校长论坛，假期期间进行各种形式调研、考察、技术援助活动。2000年清华本科生招生质量达到最高点，全国8/10的各省理科状元入住清华园，海外留学生遍布世界各地。可以设想公司机制引入会使清华大学向世界一流大学迈进的步伐大大地加快。
在业务流程方面，传统学校由行政垄断，教学管理业务流程根本没有有效的管理，人员敷事，办事效率低，层层审批，缚束手脚。引入公司机制之后，从招生到把优秀人才送入社会每一环节在符合国家法规情况下，都能得到有效管理，利用电脑网络系统把市场要求、招生、校内各组织的工作及管理、质量、人事管理、毕业生分配就业去向、信息反馈进行清晰规划，明确每一环节的责任，这样不仅有利于强化负责人员的质量效率意识，也便于及时发现，及时解决和问题，既有利于精兵简政，又能促进效率地提高。
质量管理方面，市场及知识经济要求打破了以往一些学校以追求升学率为目标的人才培养模式，一个学校的质量更多体现在所培养人的素质的全面提高上，具体要求教育培养学生具有知识创新能力，社会合作能力，价值判断能力和承担责任能力。由此教育质量的管理应该涉及各个方面不同层次。为此应明确各部门分工及职责，强化校长负责制，培养教职工的责任心及职业素养，把质量管理同竞争机制，人事制度，工资制度，职业德道相结合。
人事管理方面。要培养出高素质的毕业生，服务于市场经济和社会，学校必须具备高素质教师队伍，教师资源如何开发，如何使其充分发挥作用，是需要深挖的问题。传统学校，教师是由国家分配而来，待遇上的平均主义，责任的不明确性，使得教师溥衍了事，没有积极性。要改变这种状况，提高教师队伍质量，除了设计合理的分配制度之外，建立公正的评价系统和行之有效的激励机制以及完善的全面的培训计划是至关重要的，公司在对人员的招聘，考核，评估等方面所采取的定量，以及充分体现“关心、培养、成长，”精神的激励机制和培训制度 ，值得学校借鉴,学校树立“以人为本”的管理理念，在对教职工给予物质满足之时，要注意教职工的精神需求，学校要尊重教师，使其心理上享有满足感，为其工作创造机会，使其富有成就感，这样有利于教师最大限度发挥潜力和特长，达到自我发展自我实现，有利于稳定教师队伍。 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）
校园文化建设方面，学校既然作为一个组织就应该具有组织的精神，具有内在强大的凝聚力，使之成为学校成员思想上的归属，企业讲究企业文化，其倡导成员的共同愿望，共同信念共同目标，使之融合成一个整体和团队。校园文化，也应秉承这种理念，促进学校中人与人之间的沟通，合作与竞争，激发人才的最大创造力和团队强烈的共同命运感，加强学校整体生命力和竞争力。学校应创建宽松和谐、竞争有序、利于人才生成的机制和环境，营造崇尚个性，人人敬业，生气勃勃的校园氛围，以吸纳更优秀的人才加入。
学校品牌塑造方面。市场经济中企业十分重视产品品牌的塑造，因为品牌是企业生命的一部分，著名的品牌，是企业一笔巨大的无形资产。学校，尤其是要走向国际市场参于世界竞争的学校，就必须实行品牌战略，注重品牌的培育和维护。你没见过哈佛大学，但你听到这四个字，就心向往之，“哈佛”意味着深厚的文化底蕴，意味着世界对它的认可程度，这就是实力基础上的品牌效应。品牌不仅有利于学校开拓市场业务，也有利于吸纳优秀人才促进学校建设。
3，公司机制引入，不仅有利促进学校自身发展，还会引发积极的外部性作用。所谓“积极性外部作用”就是指一项事物的生成或变化引发了相关事物向好的方面发展。利用公司机制的学校所引发的积极性外部作用主要表现在以下方面：
公司机制引入，学校自身发展迅速，从而使校办产业颇受益处。学校本身实力增强，教学质量提高，无疑有助于技术研究成果的开发，校办企业可以直接利用技术研究成果，将其转化为生产力，学校品牌效应有助于校办企业提高企业的信誉度。清华大学校办企业：清华同方、清华紫光、清华阳光公司等高公司每年生产总值达63个亿，虽然它们都已成为独立法人，但清华大学仍持有很大股份，这些公司之所以迅速腾起，都得益于清华大学的科研成果，人力资源及清华品牌。 （科教范文网http://fw.nseac.com）
名校有利于构筑科技优势，从而带动所在地区的发展。斯坦福大学由于公司机制运作而如今成为世界一流大学，学校拥有地产达8800英亩，学校出租校园空余土地，最终形成举世闻名的硅谷。这里形成了人才集密的尖端技术中心，在、集成电路等领域居世界领先地位。从而带动了该地区发展。由于学校人口密度大，是一个巨大消费市场，使得围绕学校而设的周边服务业受益非浅。另外也有利于教育投资趋向合理。
五，学校公司制引入所面临的主要矛盾解析

学校引入公司机制带来许多优势的同时，会引发出一个矛盾：学校自身利益的追求与公益性的矛盾。
由于学校法人地位增强，学校参加民事活动增多，公司机制引入无疑加快了学校走向市场的步伐。学校与其他组织物质利益的对比，学校之间的竞争加剧，学校对自身利益的追求，也就是学校作为教育资源具体运作的机构或单位，在保持其同国家和社会根本利益一致性的前提下，在对教育资源的选择和使用上，不可避免地体现自身利益的相对独立性。具体表现在以下方面：其一，在面向社会办学过程中，学校出于为谋求自身的内在要求及克服资源供给相对不足的矛盾，学校正以事实上的产权主体的身份占有和支配资源，从而作为取得新资源投入的依托，随着占有和使用的资源存量雄厚，学校作为利益主体的独立性也会不断增强。
其二，学校面向社会办学过程中，逐渐演化为市场经营主体，按照市场准则同其他社会主体进行平等互利的教育产品和服务的交换，这就使得学校从主要承担责任，社会责任和道德责任，扩展到承担起自身责任的范围，经济责任反过来必然加快学校追求自身利益的步伐。
其三，基于学校自身，弥合教职工收入差距，改善学校办学条件等多种利益因素的驱动，学校也会不断地增强自身利益追求的愿望。

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学校追求自身利益会促使教育发展中出现某些不规范的办学行为，在一定程度上侵蚀了教育的公益性。比如，出现义务教育实施过程中反复出现的“乱收费”现象；部分公立学校利用其对国有教育资源的占有和支配上的优势举办明显具有营利性质的活动而收益权实际归个人或单位所有的“一校两制”“校中校”等等 。这些现象需要认真和。
《中华人民共和国教育法》第二十五条第三款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《中外合作办学暂行规定》第5条规定：中外合作办学“保证教育质量，不得以营利为目的”。第36条规定“违反有关规定，滥收费用”要给以行政处罚。 《社会力量办学条例》第6条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”所谓营利为目的，如王保树教授在《公司法原理》写道：“是指必须从事经营活动，其经营活动的目的，在于获取利润，并将其分配给投资人。”由此他认为：“公司具有营利性这一显著特征，使它同以行政管理为目的的国家机关，不以营利为目的的事业单位，以及社会团体法人区别开来。王教授把公司看作组织体和机制相结合的产物，是的一种，得出此结论理所当然。而本作者把公司看成筹资，用资的和机制，故而可以用以管校，教育法规这样规定，无疑是王教授关于营利的观点是相同的，其理由在于：  
（一）保护教育的公益性。教育应该为国家社会服务，不是个人或家庭的私事，教育是培养人的崇高事业，学校的营利目的与培养德智体等方面全面发展的人的教育方针不符。
（二）以营利为目的办学宗旨是导致教育行业不正之风的根源；
（三）不利于保护公民的受教育权 （转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）
（四）我国教育立法不完善，这方面的经验不足，不能一下放开。
其实学校法人地位增强，公司机制的引入，所带来的学校追求自身利益与以营利为目的有所不同：追求自身利益是营利的前提，营利之中包含追求的自身利益，两者不同之处在于出资人如何对待出资，法人如何分配盈余。企业法人的出资人抱着营利目的，谋取超出投资的利益，谋求直接以股息或分红为形式的投资回报。而向学校出资的人，大多出于公益目的，不要求回报，或不要求直接金钱回报。营利性要求企业法人把盈余直接按出资比例分配给投资人，而学校这个公务法人并非要把追求自身利益中带来的盈余分配给出资人，而是反馈于教育再投资，增强学校自身发展。然而营利与追求自身利益都是法人运用的利益扩充追求机制，这一点恰恰是公司机制的核心。
学校追求自身利益是其作为法人与其他市场主体发生关系进行竞争中必然发生的趋势，学校教育资源所有权与管理权适度分离后，学校对本组织机构的物质利益的追求，无疑是激发管理动力和提高管理效率的必要前提。在学校面向社会依法自主办学过程追求学校自身利益，则正是学校管理者的职责所在 。在我国当前经济不发达，教育投入短缺的情况下，要实现教育化优先发展，就必须从教育内部挖掘潜力，向管理要效率，因此，要承认学校对自身利益追求的合理性，只有这样才能使质量、成本、效益等观念和指标成为学校管理的有效工具，才能解决教育资源短缺的。
我国《教育法》规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”在我国教育公益性主要表现在以下几个方面：首先，教育是人民的教育，我国国家和社会公共利益本质上就是全体人民的利益。其次，所有的学校与其他教育机构都应当具有公益性。其三，教育应当面向全体公民，体现平等的受教育权，对国家和社会公共利益负责，不得损害国家和社会的公共利益。其四，教育活动应当接受国家和社会依法进行的监督。教育的公益与学校甚至出资人个体利益有着必然联系，教育公共利益是依靠个体利益的保障来实现的，这些个体利益在社会化标准下有机组合，相互协调、促进，便形成了公共利益，教育公益与学校，出资人个体利益有着内在的同一性，二者之间应必然体现为一种平衡。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
教育公益性与学校追求自身利益，有时会发生冲突，这种冲突和矛盾是我国教育法产生和存在的必要基础，也是衡量我国教育法健全的标准之一。合理的教育法所追求的价值目标就应是不断使公益与私益趋于和谐一致，实现两者的平衡，当然这里的平衡并非比例上的平等。公益具有优先性，主导性，所以两者彼此冲突、矛盾时，私益应服从于公益，但它应具有合理的有偿性。两益的冲突并非绝对地具有不可调和性，可调和性亦是就有之 。学校自身利益既不能无差别的淹没在公共利益之中，也不能脱离公共利益而独立存在。教育法应在公共利益与学校自身利益，甚至还有出资人利益之间寻找一个平衡的支点，尊重个体利益又要维护公共利益，使其间形成良性互动，最终达到和谐的动态平衡。坚持教育公益性的前提下仍然可以实现学校自身利益，途径如下：
首先观念上，应该承认学校追求自身利益的合理性。深入而言，学校追求自利益后，有可能将收益用于教学本身，也有可能将其以某种形式还给投资人。按照经济学中一般平衡原理，有所投入一定有所产出，出资人投资学校教育，可能有以下几种目的或原因：
（一）纯粹捐资不受益，但是这是短暂的，不是长久，持续的。另一方面，投资人也会受益，即社会评价或名誉。
（二）直接受益，即获得营利
（三）间接受益，投资人可能得到广告效益，校办企业收益回报，优先吸纳、获得科研成果，企业与学校联合办学从人才培养中获益，某些外部性利益，如开办大学城等。
也可能为公共利益投资，公共环境好了，会有利于自身发展。因而无论哪种原因和目的，都应是合理的。
其次制度上，应注意在保证教育公益性前提下，充分挖掘和保护社会各方面办学的积极性。要充分尊重投资人的合法权益，听取他们建议和意志，保护他们的建议权，参与管理权，投票权等，要知道出资人的出资积极性是关系到学校资金来源重要因素。另一方面要努力实现出资人出资办学的愿望，即实现学校办学效果的最佳状态，更好服务于公益。再者，采取多种办学形式提高学杂费收入；办好校办产业多出知识产品和服务。 本文来自中国科教评价网
在承认学校追求自身利益情况下，要保障教育公益性，具体体现如下：
（一）公立学校、义务教育中，学校应接纳捐资为主，学校收益用于学校管理与教育本身，不得分配给投资人，投资人可获得某些间接利益或不获益。民办学校或职业教育中，应允许投资人获取直接投资回报，国家利用法律、财政等手段，进行宏观调整。
（二）政府以绝对“大股东”的权利，即政府出资应占出资总额的50%以上，体现自己所代表的国家和公共意志，从而维护公共利益;在校董事会中，有政府代表加入，并占一定比例。
（三）在学校内部，实行经营管理权与教育权分离，教育权由国家控制,经营管理权允许出资人介入，即将国家政府以外的其他投资人可以对教学设施，后勤服务，校办企业和其他学校事务进行管理和组织，但是不能对教学培养目标，教学形式进行个人干涉。
（四）教育资源的投入和分配纳入公众的认可和监督之下，从制度上进行规范。对于学校收费，可以通过建立政府指导下的社会评估制度，对不同的学校的办学水平做出评价，并参照某些社会公共产品实行公众听证会等民主程序，增加政府制定教育成本方法的透明度，让社区居民对学校某些可收费项目进行认可和抉择，直接或间接地参与教育成本补偿机制的建设，管理和监督。
六，运用公司机制学校的设立与运作

1，建立宽松的审批制度。所谓审批制度就是政府出于公共利益的考虑，运用行政权力对一项事物的运作进行验证，使其符合公共意志的制度，可见审批制度是政府对一项事物进行规范管理之一，对公司制学校进行审批根本目的就是维护学校的公益性。审批的包括设立条件，即：（一）有无组织机构和章程（二）有无合格教师（三）有无符合规定标准的教学场所及设施设备等，（四）有无必备的办学资金和稳定的经费来源，学校及其他机构的设立，变更和终止，有没有按照国家有关规定办理等。反过来，审批制度也要体现学校法人自主性和积极性，不能事事审批和备案，对于无关大局的事项应让于学校自己来做，要不断减少审批内容，把国家意志更多体现在等宏观调控体系之中；其次要简化审批程序，提高 审批机关的工作效率： （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
2，制定好学校章程
学校章程是指为了保障学校正常运行，主要就办学宗旨，内部管理体制及财务活动等重大的基本的，做出全面规范而形成的自律性基本文件，它是学校自主管理及政府管理的基本依据。
学校章程是学校必备条件之一，制定学校章程，依据章程规范学校管理，是教育工作法制化的要求，也是当今国际教育的必然产物，从国外情况看，学校章程是政府对学校实施监督，管理的重要依据。如《俄罗斯联邦教育法》规定，“教育管理机关应对其下属的教育机构实施监督，教育机构如果违反俄罗斯联邦教育法令或教育机构的章程，国家教育管理机关有权在法院作出判决之前下令制止上述行为。”规定：教育机构注册机关因教育机构不能完成章程规定的任务，有权作出撤消该教育机构的决定等，我国《教育法》规定，学校及其他教育机构“按照章程自主管理，”依法接受监督。学校章程，会避免政府，对学校监督管理的随意性和盲目性，有利于学校办学自主权的落实，另一方面，学校章程也是学校自主发展，自我约束的基本依据。教育机构自注册之日起，就有权从事章程规定的为准备教学工作而进行的财务活动，学校依据章程制定具体的管理规章和发展规划，自主做出管理决策，并建立、完善自身的管理系统，组织实施管理活动，没有章程会使学校工作存在较大的随意性，不利于学校自主办学自我发展。
学校章程应当体现公司机制及教育的公益性质。《俄罗斯联邦教育法》规定，教育机构的章程中包括：教育机构财务经营活动内容包括：(1)使创办人确认归教育机构所有的各种财产；(2)为教育机构开展工作拨发经费并提供物质技术保证;(3)为教育机构开辟财源并设法集资；(4)从事的教育机构管理程序，其中包括：(1)创办人的权限；(2)教育管理机关的组建结构和组建程序，以及它们的权限和开展工作的办法(3)教育机构人员的配备程序和支付劳动报酬和议定程序;(4)教育机构章程的修改程序；(5)教育机构的改组与撤消程序。教育过程参加者的权利义务。根据我国国情，并借鉴世界其他国家的经验，我国公司制学校章程