学校运作机制变革法律思考(4)
2017-09-20 05:18
导读：一般应包括以下内容：学校的名称性质、办学宗旨、办学指导思想，学校发展目标、培养目标，学校内部管理体制及运行机制，（包括学校主要机构校董会
一般应包括以下内容：学校的名称性质、办学宗旨、办学指导思想，学校发展目标、培养目标，学校内部管理体制及运行机制，（包括学校主要机构校董会，出资人会，校长教职工会的设置，职能分工，校长权利与职责，教职工学生参与学校民主管理监督形式，学校重大事项的决策程序方式，会议制度等），学校教育教学工作，财务管理制度（学校经费的来源的渠道，管理使用等）人事管理制度，学生学籍，日常管理，校产管理，学校与外界，教育，建立章程的修改程序及其他必要事项。
公司制学校章程的制定要注意以下问题：
（一）、要依据学校客观情况和法律法规规章规定
公司制学校章程中有关学校领导体制的内容，应反应出董事会负责制，校长管理制的模式，具体每一个学校可有所侧重。章程必须符合法律，法规及规章的规定，不得与法律，法规规章相抵触，如法律规定学校应遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目，学校章程就不能规定本校收费标准不得公开。
（二）、教育行政部门和学校都应牢固树立依章程办学观念
学校依章程自主办学，是教育发展的必然趋势，也是现代教育发展的使命感，不能仅当作一项工作。
（三）、制定章程要注意体现出资人的意志，保证他们应有的权利，如建议权，管理参与权。
公司制学校设立以后，就形成了相对独立的组织，可以独立运用学校财产进行自主经营，国家通过建立政府、社会、个人教育成本分离机制，形成“政府办学为主体，社会各界共同参与办学，”利用市场调节来优化教育资源配置，增加教育投入。社会及市场对人才培养的要求必然使学校强调竞争出活力，出效益、出质量、出名牌的意识，必然在学校与学校之间学校与其他社会组织之间讲究公平竞争理念，在学校内部的人事制度上也会有所反映。公司制学校运作中，由于市场作用，必然讲求产品质量，讲效益，讲有偿服务，讲设备折旧，讲成本核算，用教育的产出来补偿教育的投入，自收自支，确保学校资金的良性循环和教育事业的可持续发展 。
（科教范文网http://fw.nseac.com） 七，把公司机制引入学校的
1，不良后果评估。公司制学校是改革中新生事物，由于没有相应的实践经验，不可避免地会出现些不良后果，如：教育目的偏市场化，地区之间的的不平衡性导致教师流动性大，不规则的办学行为，及人们心理上会引起不良反映，这些不良后果的出现就是学校追求自身利益与教育公益性矛盾所致。
2，对我国教育法的影响，我国现有教育法的不适应性。公司制学校所引起的积极变化及消极后果都给我国的教育法带来了挑战。重新审视我国教育法会发现有关学校规定存在着严重不足的情况：
（1）.对学校的属性地位规定模糊。 《中华人民共和国教育法》第31条规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。这一条的立法含义显示学校仍然有国家行政机关附属机构的影子，又显示出学校重塑其法人地位的苗头，学校地位仍处在不稳定的模糊界位上，不过1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第30条却明确了高等学校的法人地位，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。” 在我国，传统意义上学校的性质一般被定位于事业单位，这种定位依据的是《民法通则》，该法将法人分为法人机关，事业法人和社团法人。其中区分企业法人与机关，事业法人的一个标准就是是否营利，凡以营利为目的设立的均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关，事业单位，社团法人。然而，作为事业单位，学校的地位又比较特殊，一方面，学校像其他民事主体一样，有普通的民事权利，承担一般的民事责任，另一方面学校与学生教职工的关系又存在着民事关系以外的其他关系，如：纪律处分，制定校规，颁发学历学位证书等。这使得学校享有近似行政主体的法律地位 。到底学校的地位应如何确定才能够更好动态地体现公共利益，法律没有给予答复。
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（2），把学校界定于法人并用“不得以营利为目的”过于抽象，不利于学校发展。既然要重塑并加强学校的法人地位，就应相应地赋予学校作为法人发展壮大并承担法人责任的能力，故而法律应明确学校追求自身利益的合法性。
（3），学校内部组织结构布局不合理。《教育法》规定，校长负责学校的教学及其他行政管理，以教师为主体的教职工代表大会，负责保障教职工参与民主管理和监督。由于教师受校长领导，教职工代表大会监督实质上是软弱的，这种结构中缺乏直接有效监督管理组织，权力分工不甚合理。
（4），出资人权利不明确，《教育法》规定：“国家鼓励企业事业组织，团体其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。” “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他机构”。然而却不明确规定出资人权利，这样不利地调动其办学积极性。法律应该规定出资人的管理参与权，出资监督使用权，表达意志权等，这些权利应在学校章程中有所反映。
（5），管理体制不健全。首先存在行政控制权较大，学校自身权利，个体权利软弱，竞争机制，成本核算机制，制衡机制没有得到明确体现；其次，国家审批制度过严，不利于学校活力再现；再次学校院系组织之间，缺乏互通交流机制，不利于校园文化，学术氛围的培养。
（6），相关立法不健全，《教育法》、《社会办学条例》规定太抽象具体运用不便，针对当今教育市场的变化，教育改革的走向，我们呼吁制定《民办教育法》《外资办学条例》等相关法律法规，以规范当前新出现的教育办学现象。
（7），学术自由的规定及保护措施不明确。学术自由是关系着学校自主权，办学质量及学校精神的关键因素，直接影响人文精神，对此教育法应有实质性的规定。
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3，国外相关制度的借鉴。 最后让我考察一下外国名牌学校管理机制，希望对我们以上讨论的与设想有所借鉴有所映照：
（一）、关于学校性质及地位
大陆法系国家如法国、德国等它们的学校通常分为国立（公立）及私立两种，国立学校属于公营造物或公共公益机构的一种：“所谓公营造物就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益” 。公营造物依其含义有人将之称为“公务法人”“公共机构”。大陆法系的国立学校等公务法人通常被界定为行政组织的一种，通过人与物结合的方式专门负责特定目的提供专门服务的行政机构。“公务法人具有的独立性能够避免一般行政上的官僚习气和僵化的手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会的赞助” 其特点如下：(1)公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种，与依私法设立的私法人不同。大陆法系国家其法制之基本架构：法建立在公法和私法二元化的基础上，公法人是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力主体行使权力课以义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体。
(2)公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与母体之行政机关间存在着既独立又合作分工，对抗之关系 。如公立学校通常是国家行政主体设立的。但学校一经设立，就负有提供教育服务的义务，享有自主管校事务的权力。
(3)公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任，可以以自己名义独立行使某种权力，承担相应法律责任。
本文来自中国科教评价网
(4)公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系，又包括公法行政关系。
以上大陆法系对学校是公务法人的，是建立在公法与私法二元法制结构之框架上的。我国无公私法之分，也无公法人与私法人之别，我国学校所属的“事业单位”实质上处于法律地位十分模糊的界面上。由于学校性质与法律的位对学校改革发展有很重要的影响，学校运作机制变革应该依属于学校性质和法律地位的定性
（二），关于大学自治。所谓大学自治又称学术自治，一般指大学应当独立地决定自身的发展目标和计划，并将其付诸实施，不受政府教会或其他任何社会法人机构的控制和干预，是西方一种古老的高等教育管理思想。中世纪欧洲城市大学的自治传统为近西方国家处理政府与大学之间的关系确立了基本准则，并根据这一基本准则赋予大学广泛的办学自主权 。大学自治有三层含义：一是高校办学自主；二是校内行政管理；三是学术自由。可以说大学自治对外涉及学校与政府，社会的关系；对内涉及学校与学生，教师的关系。西方国家大学自治做法一般为对大学的对外关系实行法律保障，对内关系实行对大学的自律监督。大学自治是运用公司机制的基础，也是目标。我国虽然也赋予高等学校很大的办学自主权，但是还不够。对西方大学的自治做法应进一步的借鉴。
（三）、学校资金投入
国外很多学校都成立董事会，或理事会主要职能之一就是协调内外关系，对外筹集资金，加强合作与校形象宣传；对内进行重大问题决策，监督经费运用，董事会成员由政府教育主管部门人员，校外出资人，校内教职工及管理者组成。
1988年英国《教育改革法》关于高等教育改革规定：解除地方教育当局对多学术学院和开设高等教育课程的继续教育学院的控制权，增强工产企业对教育的参与，试图让介入人承担高等教育。在美国教育经费部分来自一些大财团的教育基金会，如：福特、洛克菲特等财团，他们经常从本集团利益出发，制约着教育立法，学校管理。
中国大学排名 （四），关于学校内部管理机制。以大学为例，其内部管理可划分为；学术事务的管理和非学术事务的管理，这两类管理较常见的是分别由两套系统，不同的人员来运作。
在美国，大学法定的领导机构是以校外成员为主构成的董事会，主要职责是负责批准本校的大政方针，任命校长，确保本校的财源及资产管理，协调处理学校与社会各界的关系。而对学术管理，具体的教学工作则很少介入，学校的学术管理机构主要由评议会（教授会）负责，主要职责是确定校历，决定课程计划，确定招生录取标准和学位标准，确定有关教师聘任。这与日本大学有所不同，日本大学校长负责学校务管理并主持评议会（成员除校长外，还由下属二级机构人员组成，为校长咨询机构，有权审议包括改选校长等学校重大事项）工作，拥有包括校务，日常行政，财政等方面的裁决权。美国教授会也是校长的咨询机构，它在教授及学部长的选聘及评定审查中起决定作用，学部长通常主持该学部的教授会，校院系三级都有教授会，校长一方面兼任校评议会主席，另一方面是全面负责学校行政，他要向董事会提出一般行政管理人员的任命建议；提出学校总的学术政策，在管理课程计划的执行，制定有关教师和行政人员职责和工作标准等方面起协调和推动作用；提出学校预算并监督实施，领导，制定，修订学校发展规划，主持决定重大设备的购置，负责学生事务。院长和系主任，一般由学校发展规划，主持决定重大设备购置，负责学生事务。院长和系主任，一般由学校董事会根据校长的推荐任命，或由校长直接任命，主要负责本院系教学科研工作的管理。院长主要协调学院所属各系的教学科研活动，汇总学院教育，计划，在与学院相关的非学术事务方面也有相当的行政权力，对校长负责。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布） 美国大学内部管理的特点之一是权力分配上分散，校、院、系三级在学校事务中都有各自的权力重点和范围，校董事会权力较大，各权力之间，有行政梯级关系，又能互相制约。
在日本与德国的大学中，校、院两级行政人员的实际权力明显小于美国大学的相应人员，任期也较短，在校、院两级，实际上由教授会或评议会决策，而校长、院长常常只是执行者，大学中的权威在很大程度上以学科为基础的，管理重心也在基层，教授团是高校的关键资源，他们的学术活动保证着大学的威望。教师具有双重成员资格，服从双重权威，学校以学科忠诚为主，把教学科研当作学校中心工作。系是教学科研基本单位，故大量实行以系的自治为基础的三级管理，学院起协调作用，学校则主要处理教学科研外的繁杂事务，校部各职能单位，没有决定权，只有执行权，这种把学术管理的重心放基层，比较合理 。行政放权有利于大学自治；分权制衡是保障权利不滥用的有效有利于克服官僚作风。我国仅在《中外合作办学条例》中提到类似分权制约有主有次的管理形式，既然这种类似公司机制的管理有助于提高学校效益，应该可以扩展使用。
小 结
本文学校公司机制，是建立在当代市场大潮之下，新对人才的需求，导致学校教育的变革，反过来学校教育变革要以社会，以市场为导向，公司作为市场经济弄潮儿，其机制是当今最适应社会化、市场化的。抛开公法与私法限制。只要一种机制能使一种组织，在当前条件下，最能体现其生命活力，就可以引用。法是国家意志的表现，同时法也是上层建筑的一部分，必然要反映经济基础，协调各种生产关系。学校的目标中应该公益和自身利益兼而有之。公司机制引入在大力促进自身利益同时，必然通过法的调整，带动公益的实现。教育法就肩负着国家办教育的公益目的与学校追求自身利益之间利益平衡作用，只有找准两者平衡支点，才能促进两者和谐发展，偏向任何一方，必然造成失衡，结果双方都不会发展。教育法的改革应该是努力向这个平衡点靠近的过程。另外将公司机制引入学校运作，也是对教育民主化的有益探索，它仍然要属守着教育的基本原则，如：国家教育制度的统一性，教育机会均等原则。不过，本文作者并非将各学校一律都实行公司机制，要根据具体情况分析；这种机制的引入及借鉴是一种设想，一种尝试，具体实际操作还有待进一步研究。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 书目：
1， 顾爱华 李塑 《事业单位的管理特点与》——《工作》
2， 姚启和 《自主办学：高等学校自身要求》 《高等研究》1999年第5期
3， 郑良信 《教育法学通论》 广西教育出版社
4， 秦慧民 《走入教育法制的深处》 公安大学出版社
5， 张步洪 中国行政法学前沿报告》 中国法制出版社
6， 卞耀武 田燕苗编 《中华人民共和国公司法全书》 中国民主法制出版社
7， 曼昆 《学原理》 北京大学出版社
8， 罗豪才等 《行政法学基础》——《中国法学》1993年第1期
9， 赫维慊 李连宁 《各国教育法制比较研究》 人民教育出版社1999年
