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集权与分权的程度对财政治理的影响

2017-09-11 05:28 社会生活中的很多事务不能通过个人自觉自愿的方式解决，而需要通过权力来解决。政府就是人类社会运用权力来解决社会事务的组织手段。在社会规模比较大的情况下，需要一个由多级政府组成的政府体系来治理社会。这就涉及到权力的分配题目，最根本的在于是集权还是分权。财政领域也是如此，集权与分权在财政治理体制中具有极其重要的地位。只有在确定集权与分权的程度后才能设计体制的其他内容。集权与分权有纵向和横向之分，在财政治理体制中，纵向集权意味着财权向中心集中，纵向分权意味着财权向地方分散；横向集权意味着财权向财政部分集中，横向分权则相反。集与分是抽象的概念，不存在尽对的集权与分权，只有程度的差别。不同的集权与分权程度对财政治理会产生不同的影响。 一、纵向集权与分权的程度影响财政治理1.集权会产生信息与监视题目，而分权是解决信息与监视题目的一个有效途径。集权程度越高，财政治理幅度就越宽，治理链条越长，从而治理者需要汇总、处理的信息也就越多，需要监视治理的对象和任务也越多，越繁杂，此时信息的上传下达，分析决策，以及决策的执行，无论是在时效性上，还是在正确性上，都很可能要大打折扣，产生严重的信息和监视题目，从而使治理效率大大降低。分权可以降低治理幅度，缩短治理链条，有利于信息的正确及时收集及传达。我国***时期出现的很多不公道甚至荒唐的社会经济现象就与当时高度集权的政治体制相关。举一个简单的例子：对乡镇的农业专项拨款由中心财政负责，全国有上万个乡镇，中心财政不可能了解每个乡镇的情况，只能根据地方上报的情况决定拨款额，这样就轻易产生谎报现象。同时，中心财政也无法及时正确了解资金的使用情况，轻易滋生***。在高度集权的情况下，地方财政部分没有积极性和客观物质条件“因地制宜”，充分利用自己的信息上风将资源配置及利用推向生产可能性曲线，以达到帕累托最优。假如实行分权，可以进步地方财政部分对地方经济进行监视治理的积极性，有利于财政治理效率的进步。2.从公共物品提供的角度，需要将提供地方性公共物品的责任赋予地方政府，同时赋予相应的财权。将提供地方性公共物品的责任赋予地方财政部分有利于正确地确定公共物品的种类和规模。著名经济学家斯蒂格勒在其1957年发表的《地方政府功能的适当范围》一文中，探讨了地方分权的经济理由。他以为地方政府存在的理由首先是它比中心政府更加接近民众，也就是说比中心政府更加了解所管辖民众的需求和效用；其次，一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数目的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。斯蒂格勒的理论，实际上意味着为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，公共决策应该在最低的政府层次进行。1972年奥茨在《财政联邦主义》一书中提出了著名的奥茨定理：对中心或地方政府来说，一种公益物品由全部人口中各地方的人消费，该公益物品在每个管辖单位内每种产出水平的供给本钱是相等的。由地方政府对其各自的管辖单位提供帕雷托效率水平的公共物品，总是比由中心政府向所有各辖区提供某一特定的和同一产出水平的供给更加有效（或至少是同等有效）。奥茨定理表明：即使中心政府能够有效地提供同样的公共物品，并且享用这种公共物品对所有人或者所有地方的人来说都是同等的，这时由地方政府来提供这种公共物品也比中心政府有效。比如中心政府提供义务教育，为新生婴儿提供免费疫苗注射，要求汽车司机必须系上安全带等，由中心政府来做这些事，不如让地方政府来做。斯蒂格勒和奥茨的论述都说明了分权在提供公共物品方面比集权更有效，但这仅限于提供地方性公共物品，其对全国性公共物品则无能为力。这是由公共物品的非竞争性和非排他性这两大特征决定的。由于非竞争性的存在，为全体居民提供公共物品的本钱与为部分居民提供公共物品的本钱相同。既然如此，从效率角度着眼，公共物品应提供给全体居民。对于像国防这样的全国性公共物品，当然应由全国人民享用，但本钱由谁负担呢？由于非排他性的存在，各地方都有“搭便车”而不承担本钱的偏好，在这样的分权情况下，全国性公共物品就无法提供，这时只能靠集权，由中心政府来解决。此外，外部性题目及宏观经济题目也只能依靠集权来解决。3.从财政治理体制创新角度而言，分权有利于制度创新。大一统体制下，实行什么政策，怎样实行统统由中心说了算，地方只有执行功能。分权可以使各地方充分发挥能动性，对各种政策进行试验创新，从而更可能发现一些别开生面、更好更优的思路和做法。而且，分权可以使各地方采取适合本地情况的政策措施，避免一刀切的弊端。改革开放后，由于中心将很多经济治理权限下放到地方，从而出现了诸如“浙江模式”、“苏南模式”等很多区域经济发展模式，财政治理体制上也一样，很多地方都采取了适合本地实情，不同于其他地区的财政治理方式，大大进步了财政治理效率。但是分权在制度创新方面也有局限，在地方政府不应或者无法活动的领导，分权不会带来什么有益的创新。比如地方政府无法在宏观经济方面和收进再分配领域进行制度创新。而且固然分权有利于促进制度创新，但却在新制度的推广上无能为力，这恰正是集权的优点。4.经济学家布坎南曾提出假设：分权有利于缩小政府的总体规模。他以为集权削弱了对政府的制约，使它们又可能扩大干预的范围，因此越集权，政府的总体规模越大（预算支出占gdp的比重越大）。而分权有利于打破中心政府一统天下的局面，引进竞争机制，其结果必然是政府效率的进步和总体规模的缩小。自从布坎南提出该假设后，很多学者对此进行了验证，有些结果与假设相符，有些结果与假设恰好相反，还有些发现分权与政府规模不相关。国内有学者通过对新中国建国多年的研究表明：财政分权与政府规模呈明显的正相关关系。然而，我们并不能因此就断定财政分权必然不好。即使财政分权有推动政府规模扩大的一面，但是分权可能带来的公共经济效率的进步可以抵补政府规模扩大的负面影响。根据主流经济理论：分权使政府公共物品提供能够更好地满足当地居民的偏好，因此会带来社会福利的改进。从上面的论述可以看出，纵向集权和分权各有利弊，不能一味地集权或一味地分权，应区别不同的领域或集权，或分权，将两者有机地结合起来。我国财政方面目前的现状是纵向过于集权，主要表现在：(1)税权划分上，立法权几乎全部集中在中心，地方没有任何立法自主权，在这种情况下无法建立起完善的地方税收体系。(2)收进划分上只考虑到维护中心的财权利益，忽视了地方的收进需要，使得地方税的收进规模过小，而且在税种的划分上过多地考虑收进题目，而忽视了征管及公平与效率等题目。针对上述情况，我国财政目前应适应分权。笔者的建议是：(1)适度下放税收立法权。对于收进份额不大，不影响区域间公平竞争，具有明显地方特征的税种，比如财产税，应下放税收立法权。地方人大可以在中心规定的范围内，决定开征某一新税，或暂停征收某一税种，或制定地方税的优惠政策等。针对目前我国地方税收立法水平不高的事实，中心可以对地方的税收立法给予指导监视，并且要求地方上报中心备案，但不能强加干涉。(2)收进划分重新调整：建议对企业所得税进行收进比例分享。在新的企业所得税出台之前，维持目前的划分方式，对于将出台的新企业所得税，采取比例分享方式划分收进，由国税负责征收。(3)完善财政转移支付制度，财政转移支付制度是解决纵向财力分配不均衡的有效工具，我国目前的财政转移支付制度存在数额小、确定方法不科学、人为因素过多等题目，应进一步完善转移支付办法，增加转移支付金额，尤其是加大对落后地区的转移支付。二、横向集权与分权的程度影响财政治理公共财政的一个重要特征是财政收进是凭借公共权力取得的，反之而言，凭借公共权力取得的收进都应是财政收进。我国的预算外资金属于财政资金，既然是财政资金，就应由财政部分同一治理，而不能分散于各个政府部分。为什么这么讲呢？第一，假如由各个部分分散收费，分散创收，将会导致每个部分都设立收费机构，机构重叠设置会使规模效应丧失，征收本钱大大高于由财税部分集中征收的本钱，从经济角度来说分歧算；从治理角度而言，分散征收会产生大量违规题目，且无法控制或控制本钱太高；此外还会产生扰民题目，影响正常的社会生产生活秩序。第二，财权分散使各个部分既有财权又有事权，财权与事权的结合使各个部分产生追逐自身经济利益的驱动力，从而促使它强化行政权力，使政府部分行为变成企业及贸易行为，久而久之，政府将不再成为政府，或许可称之为“四不像”。第三，政府部分提供的很多服务属于公***品范畴，具有受益范围和受益程度不易确定的特点，无法采取一对一的收费方式进行本钱补偿，因此只能采取立法，通过税务部分集中收取的方式。古今中外，各国政府无一不采取政府管权、部分管事、财政管钱的分权方式。而我国的现状是横向财权过度分散，主要表现为大量财政性资金以“费”的形式分散在各部分，造成财权过度分散的局面。这种局面的形成有着多方面的原因：1.立法方面，缺乏相关的法律法规作为制度保证。政府取得收进的方式和数目应建立在法制的基础之上，而我国至今没有制定有关政府收费的法律法规，对收费的法律责任也没有相应规定。政府收费的依据多为国务院发布的有关通知或决定，比如《国务院关于加强预算外资金治理的通知》、《中共中心、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等题目的决定》。由于这些依据缺乏法的强制性，从而导致有关行为主体仅凭自己需要来制定收费项目和标准的现象仍时有发生。2.治理方面，存在多头治理题目。(1)预算外资金中的罚没收进实行罚缴分离的政策，但对行政事业性收费却无同一规定。工商总局、税务总局、人民银行总行等都各自对自己下属的单位作了一些规定，从而形成条条分割的局面。这些行政事业性收费在上划下拨的过程中，基本上由执行单位和其上级主管部分发生资金往来，造成部分预算外资金体外循环，不利于财政的治理和监视。(2)同样，在票据治理中也存在此种题目，一部分票据直接源于执行单位的上级主管部分，由其垂直供给，垂直结报，不利于财政部分从源头上监管。3.监视方面，监视主体不明，形成一种共管体制，而共管体制往往会陷进“家家争权，家家推责，家家有责，家家无责”的尴尬局面。针对以上题目，笔者建议应从以下几个方面加强财政横向集权：(1)立法机关应尽快制定有关行政事业性收费的法律法规，从而将行政事业性收费纳进法制化治理。(2)鉴戒罚没收进所实行的“罚缴两分离”的治理办法，对其他行政事业性收费采取收缴相分离的办法，实行“部分开票，银行收款，同一开户，收支统管”的治理方式。可以鉴戒北京西城区的做法，推行“收费公示制度”。由收费的立项审批部分（财政和物价部分）联合制定收费标准卡，发给各收费单位，由财政部分制定收费监视卡，发给缴费单位，收费单位在开票时，必须出示收费标准卡和有关收费资格证实，同时填写收费监视卡，缺乏任一环节的，缴费单位有权拒尽缴费。财政部分定期对缴费单位的收费监视卡进行检查监视。(3)加强票据治理，行政事业性收费的票据应同一采用由财政部分监制的专用票据，废除各主管部分自行印制的票据。(4)建立规费稽查特派员制度，着力解决收费领域的地方保护主义与部分保护主义。同时加大查处力度，对违法违纪的乱收费行为，果断予以取缔，并对有关责任人给予严厉处分。(5)大力推行国库集中支付制度和政府采购制度。这两个制度的推行有利于财政支出上的横向集权，可以使财政资金得到有效使用，减少***。这两个制度应同时采用，配合实施，需夸大的是必须加快配套措施的实施，特别是政府职能转换和机构精简。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
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