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浅谈公共财政与预算治理改革

2017-09-17 01:23 摘要：公共财政和预算治理是一个全新的概念，文章从治理层角度对预算治理改革的实践依据及影响做了较为深刻的阐述。随着改革的不断深进和社会主义市场经济体制的进一步完善，公共财政将在市场经济大潮中发挥越来越重要的作用，必将进一步推动中国现代化建设的进程。关键词：公共财政；预算；治理；财政改革一、关于公共财政的基本熟悉公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛留意的。较早时，从领导层的角度提出来的是在1994年前后，当时担任财政部常务副部长的***同道在一次财政改革的电视讲座里，就明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年，***同道由国家税务总局局长转任财政部长后，又夸大了这个概念。1998年12月15日在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同道在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配置资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接治理，做好国有资源治理工作。此后，国务院及财政部领导更多次在不同的场合谈到了公共财政题目。尤其是2000年在中心举办的两次省级领导干部财税研讨班上，李岚清副总理再次提出建立公共财政基本框架题目。公共财政这一概念是在转变政府职能，为实现政府职能而要求财政公道运筹帷幄和深化改革、促进发展这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。在这种导向下，夸大了财政必须顺应改革、体现政府职能和理财系统自力的深刻调整。二、预算治理改革的理论与实践依据（一）预算治理改革的理论依据1、经济学依据：“效率优先、兼顾公平”是财政资源配置的最一般原则。资源配置效率分为两个层次。第一个层次是狭义上的效益概念，即“资源利用率”，指一个单位或部分如何组织并运用有限的财政资源，使之发挥出最大效用。第二个层次是“资源配置效率”，指如何在不同单位和部分之间分配有限的财政资源，使每一种资源能有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。在效率优先原则的基础上，预算的安排还需兼顾公平。要求预算分配主体必须立足于全局考虑题目，一切以国家和人民的整体利益为重，不折不扣地执行国家有关方针政策，要求分配主体对各部分各单位预算支出的安排应相应均等，避免因资源配置不公而造成部分和单位之间的不公平待遇。2、政治学依据：依法理财、依法治国。***总书记在党的十四大报告中指出“依法治国”，把坚持党的领导，发扬人民***和严格依法办事同一起来，从制度和法律上保证党的基本路线、方针的实施，保证党始终发挥总揽全局，协调各方的领导核心作用。“预算”作为体现国家意识，反映政府活动范围、规模和方向，对国民经济运行进行宏观调控的基本手段，必须严格按《预算法》办事，实现预算治理的科学化、规范化、制度化和法制化。3、治理科学依据：将治理科学引进预算过程。现代社会早已步进治理时代，理论家和实际部分的工作者一致主张国家预算制度应融合进更多的分析治理方法，以便预算资源的使用具有更高的效率。因此，从治理角度讲，应夸大预算过程的功能性，包含预算的控制、治理与规划等因素。例如：将预算编制形式由传统的收进按种别、支出，按功能的汇总预算改为部分和项目编制的部分预算，编制零基预算、综合预算、标准周期预算等，其终极目的在于将预算从被动地以资金支持政府行政改为积极地参与决定政府行政计划和活动，使预算成为理论决策的一项工具，进步政府公共决策的成效。（二）预算治理改革的实践依据1、社会主义市场经济的发展和财政职能转变，对预算治理方式提出了新的要求。社会主义市场经济的发展，促使政府职能由过往主要治理国有经济转变到治理国家宏观经济、社会公共事务和以国有资产所有者的身份对国有资产进行间接治理。相应地其财政职能和范围由过往的统收统支，包揽一切，逐步得以转变。这将有助于从根本上规范政府分配，完善政府职能，适应改革发展的客观要求。2、目前的财政运行状况迫切要求进步预算治理水平。我国目前财政收支的矛盾比较尖锐，一个原因是我国正处于社会主义低级阶段，生产力水平不高，经济增长的税收贡献水平较低，财政收进的增长受到制约，财力增长的有限性和支出需求的迫切性构成了社会主义低级阶段财政基本特征。尤其是我国改革正进进关键时期，财政支出的压力空前加大，只有通过深化预算治理改革，优化支出结构，公道配置财力资源，才能使收支矛盾得到一定程度的缓解。三。公共财政导向下预算治理改革的基本内容（一）预算编制改革改革的主要内容是：1、改革预算编制方法，实行部分预算。与以往的预算编制方法相比，部分预算更适应监视治理的需要：一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部分形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部分替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部分各自独立地向各部分批复改为由财政部预算司同一批复预算。2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部分收进预算中，根据经济发展状况，按收进种别逐项核定。对部分组织的行政性收费和其他预算外收进要核定到单位和项目。部分支出预算按资金用途的不同，种别核定，汇总而成。3、扩大预算编制的范围，实行综合财政预算。4、改进编制程序。保证编制预算的预备期间，使预算编制更为科学公道。此外，各地还实行了一系列其他预算编制的改革措施。如海南省实行的标准收进预算法，安徽省的预算加听证方法，四川省的复式预算制度等。固然改革的深度不尽一致，但都卓有成效，丰富了预算编制改革的内容，为下一步全面推行预算编制各项改革奠定了一个良好的基础。（二）完善政府采购制度政府采购是指各级国家机关及实行预算治理的事业单位和社会团体采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来，各地财政部分及中心有关部分参照国际惯例，按照国务院有关精神和财政部有关文件规定，积极开展政府采购试点工作，在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做出了大量的工作，取得了较为明显的成绩。（三）改革财政资金缴拨方式逐步建立国库集中收付制度。国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金治理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政同一开设国库单一账户；二是所有财政收进直接缴进国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供给者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息治理系统和完善的监视检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范治理，收进不能任意退库，支出得到事前监视，资金使用效益也明显进步。（四）进步预算执行的严密性和严厉性在新的财政改革中，我们要夸大一个题目，即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档，而预算在各个具体项目的设置上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿，是极其严厉的，执行起来也就非常严格，甚至基本上不留弹性。另外，在今后的预算执行上存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务纳进以招标为基本方式的政府公然采购的渠道。通过政府公然招标采购物品的好处是一目了然的。它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，以竞争求得“价廉物美质优”，也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等***行为的滋生。实行单一国库集中收付制度后，在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展远景看，实现预算的完整性经历两个阶段，从“三而一”到“二而一”，即第一阶段预算外和预算内两概念仍保存，但制度外的，包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿，纳进预算外的轨道。再往前发展，预算外的财力在加强治理的过程中会逐渐规范化，随着条件进一步成熟，也会分步纳进预算内，这就是第二阶段，达到“二而一”，从而终极达到预算的完整性。在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的治理，值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大条件下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过往体现为预备类，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何把握，资金治理形式和决策程序如何设置，还需进一步探讨。四。预算改革的影响公共财政导向下预算改革的全面推开，会对财政部分及国家其他相关部分产生极其深刻的影响。1、对财政部分来说，这是一场深刻的“革自己的命”的制度变革。经过改革使自己头上“财神爷”的光环暗淡下来，把理财中“分小钱”的弹性空间不断压缩，让其它方面和公众越来越自觉、有效地监视财政部分，这是革自己的命。这是一个必然的趋势，并且这种改革晚做不如早做，这是为适应全局与长远的要求，从压缩弹性空间和进步规范化程度进手革自己的命。2、这也是革部分和预算单位既得利益的命。在今后为保证预算的完整性，进步透明度，进步整个预算治理的科学水平和资金的使用效益，会压缩某些政府和预算单位既得利益的空间。这固然是一个痛苦的过程，但对整个社会成员和中国现代化发展来说是十分必要的，是有好处的。3、改革后，必然要求加快推进财政税收治理的现代化建设，随之也就对财政税收职员的素质提出了更高的要求。按过往的老办法做财税工作越来越难，同时国外一些先进的治理经验今后势必要引进到中国来运用。所以要求财税干部必须把握一系列现代化治理知识和技能。4、今后预算的编制、执行、监视三者会逐渐分离。管编制不管执行，管执行不管编制，相互之间形成一种制约。同时，还将建立和发展一套监视系统，独立地行使其监视职能。这样形成三套相互独立、相互制约的系统，体现了公共财政导向下规范的权力制衡，从而保证预算治理的透明度和公众意愿真正得以实现。5、在机构调整方面必然有新的要求。体现在为社会公众和所有纳税人服务的意向，为所有相关部分的业务开展提供更为便利的服务，使各部分在办理事务时可以大幅进步工作效率。可见，实行公共财政导向下的预算治理改革，对于发展社会主义市场经济具有重要意义。首先，在于它规范了政府行为，将有力地推进依法治国在理财系统中的贯彻落实。第二，它进步了政府资金的治理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能减少***的滋生，使政府和财税工作职员真正回位到为人民服务的宗旨上来，从而减少权钱交易、舞弊等违法乱游记为的空间。第四，它可以促进***化进程，以理财的***化推动整个社会的***化。第五，它是一个明显促进社会经济发展和现代化进程的配套改革的组成部分。 （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）
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