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论规范性文件的备案审查(1)(3)

2013-10-18 01:09
导读:《监督法》第五章的标题虽然是“规范性文件的备案审查”,但却未将所有的规范性文件都纳入备案审查的范围,首先,不包括全国人大及其常委会的决议

《监督法》第五章的标题虽然是“规范性文件的备案审查”,但却未将所有的规范性文件都纳入备案审查的范围,首先,不包括全国人大及其常委会的决议、决定;其次,不包括各级政府工作部门制定的命令、指示。那么,为什么《监督法》不把所有的规范性文件都纳入备案审查?这就产生了规范性文件的备案审查范围的问题。如果这个范围过窄,可能使备案审查制度难以发挥作用,而如果这个范围过宽,由于我国规范性文件的数量庞大,都交由备案机关来审查,既不现实也不可能。那么,到底哪些规范性文件应纳入备案审查的范围?笔者认为,这一方面取决于备案审查制度的功能,另一方面也与规范性文件本身的性质有关。
(一)备案审查制度的功能
备案审查制度主要体现三种监督功能:(1)立法权对行政权、司法权的监督,这是由我国人民代表大会制度的政权组织形式所决定的。由此,同级政府制定的立法、规范性文件要送同级人大常委会备案审查,最高人民法院和最高人民检察院的司法解释要送全国人大常委会备案审查;(2)中央对地方的监督,这是由我国单一制的国家结构形式所决定的。由此,下一级人大常委会的决议、决定要送上一级人大常委会备案审查;(3)行政系统内部上下级之间的监督,这是由我国的行政领导体制所决定的。由此,下级政府的规章要送上级政府备案审查,国务院工作部门的规章要送国务院备案审查。
从备案审查制度的功能出发,就可以解释《监督法》规定的规范性文件的备案审查范围问题。首先,如果对全国人大及其常委会的决议、决定进行备案审查,这属于对最高立法权的监督,并非我国备案审查制度的功能。况且即使将全国人大及其常委会的决议、决定纳入备案审查的范围,也会出现缺乏审查机关的问题。[5]其次,《监督法》没有规定对政府工作部门制定的规范性文件的备案审查,这是因为依照我国现行法律的规定,人大常委会无权审查政府工作部门的立法和规范性文件。而《监督法》的目标是要让各级人大常委会作为备案审查机关,所以《监督法》没有规定人大常委会对政府工作部门的命令、指示进行备案审查是可以理解的。当然,笔者认为,这并不意味着政府工作部门的规范性文件就不需要备案审查,因为从备案审查的第三个功能——行政系统内部上下级之间的监督以及参照《立法法》的规定来看,政府工作部门制定的规范性文件应送本级政府备案审查。
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(二)规范性文件的性质
规范性文件与立法到底有何本质上的差别?或者说,规范性文件的普遍约束力与法效力有何区别?要解决这个难题,德国法上的二元法律观值得我们借鉴。[6]所谓二元法律观,就是将法律分为形式意义的法律和实质意义的法律,前者是指所有必须得到人民代表同意的国家意思行为,即使这种意思行为不具有法规范力,如赠与、预算、贷款,都属于形式意义的法律;后者则仅具有法规范力的法才是。Laband的二元论学说植根于其所理解的法概念和法本质。如其所述,所谓法是指规范人类共同生活的范围与个人行为自由的界限。法在于划定个体主体间的权利与义务的界限。因此,法秩序是为了解决多数的意思主体之间的权利义务冲突而产生的,如果一种行为规范作为一个人本身的规范,那么这种规范不可能是法。Laband将这种思想引伸到国家,将国家看作一个人,自然人有密闭性,国家亦然。因此,只有国家本身之外才有法可言,法仅在划分不同主体间的意思领域,包括个人与个人之间、个人与国家之间。国家本身的内部生活是与法无关的。[7]
由此可知,Laband是以内部范围和外部范围为基础来区分法与非法。另一种区分的理论是由公法学大师Anschütz提出的。Anschütz在早期支持Laband的界限理论,但后又于1901年发表论文提出,法应从自由与财产条款下定义。他认为,法是一种干预人民自由与财产的规范,亦即课予人民权利与负担的规范。一个实质的法的本质——即每一个法之本质——是在设定一般人自由与财产的标准与界限,每一法都涉及个人的自由与财产。[8]
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