论规范性文件的备案审查(1)(4)
2013-10-18 01:09
导读:从德国的二元法律观来看,法与非法的区别并非形式上的是否由有立法权的机关制定以及是否经过立法程序,而更应当是实质上的:(1)是约束人民还是
从德国的二元法律观来看,法与非法的区别并非形式上的是否由有立法权的机关制定以及是否经过立法程序,而更应当是实质上的:(1)是约束人民还是约束下级机关(内部外部理论)?(2)是否涉及人民的权利义务?对于约束人民的具有外部效力并且涉及到人民的权利义务的规范性文件,应属于实质意义的法律,应成为备案审查的对象,这是为了更好地保障人民权利的需要。而对于仅约束下级机关具有内部效力且不涉及人民权利义务的规范性文件,属于制定机关基于机关自治行使自我的一种管理权的产物,一方面其对人民的权利义务没有影响,另一方面如果介入审查会造成对机关自治的损害,所以没有必要进入备案审查的范围。由此标准出发,可以进入备案审查范围的规范性文件包括:
1、 立法机关的规范性文件
如果真像学者所说,决议一般不具有实体的规定性和行为规范性,而是对已有文件或事件的表态或宣告。决定是对实体性问题做出的,有的还具有明确的行为规范性的法律文件形式。那么,决议没有必要进入备案审查的范围,而决定则有必要。当然,从前述备案审查的功能来看,全国人大及其常委会制定的决定无法进行备案审查。
2、行政机关的规范性文件
以2000年修订的《国家行政机关公文处理办法》列举的公文种类为例,除了命令、通告、公告是向社会公布之外,其他的公文都是针对国家机关的,其中除议案是针对权力机关之外,报告、请示、公函、批复、通知、通报、决定、会议纪要、意见都是针对行政机关或者公务员的。其中报告、请示是针对上级行政机关的,公函是针对同级行政机关的,批复、通知、通报、决定、会议纪要、意见都是针对下级行政机关的。因此,命令、通告、公告这三种公文应进入备案审查的范围。但现在的问题在于,行政机关并未严格地依照《国家行政机关公文处理办法》的规定来制定规范性文件,有些地方使用规定名称之外的其他名称,如通告、布告、意见等等,或者不按照规定的内容来撰写公文,比如会议纪要里写入涉及公民权利义务的内容。如此一来,如果让备案审查机关进行个个鉴别,等于又变相将所有的规范性文件都纳入了备案审查的范围,这对备案审查工作来说是“不能承受之重”。[9]对此,笔者认为,应通过规范性文件本身的清理来遏制其泛滥,要建立“规范性文件自动失效”制度,对于那些不按照规定名称、规定内容来制定的规范性文件,自始无效,即不用审查就是无效的。
3、 司法机关的规范性文件
最高人民法院的三种司法解释中,解释具有外部效力应成为备案审查的对象,规定仅具有内部效力,不应成为备案审查的对象,批复仅具有个案效力,根本不属于规范性文件的范畴,由于其影响面小,不需要成为备案审查的对象。对于最高人民检察院的司法解释的备案审查可以参照最高人民法院的司法解释的做法来进行。另外,地方人民法院和地方人民检察院的司法解释,我国现行立法根本不承认其具有普遍约束力,没有必要进入备案审查的范围。如果进入,反而变相承认了其效力,对其应通过司法系统内部的监督和救济来完成。
综上所述,笔者认为,我国规范性文件的备案审查的范围,应如表1:
备案审查的对象
名称
制定机关
立法机关的规范性文件
决定
省级以下(包括省级)的人大常委会
行政机关的规范性文件
命令、通告、公告
各级政府及其工作部门
司法机关的规范性文件
解释
最高人民法院、最高人民检察院
三、规范性文件的备案审查与其他审查制度的协调
我国现行对于规范性文件的审查,除了《监督法》规定的备案审查制度之外,还有其他几种审查制度,那么,这就产生了备案审查如何与其他的审查制度协调的问题。
(一)其他审查制度
1、 改变或撤销制度
有关该制度的规定相当的复杂,散见于多个法律文件之中,笔者整理后,如表2: