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“飞地工业”：引领区域新型工业化发展的新思

2017-06-06 02:03 　　

　　［摘要］随着改革开放的深入推进，“飞地工业”经济发展模式先后在国内一些地方悄然兴起。“飞地工业”发展模式以其坚实的理论基础、多方面的客观必然性和经济合理性，较好地适应了区域经济发展规律的内在要求，不失为区域发展新型工业化可供选择的现实模式和有效路径。

　　［关键词］飞地工业；既有实践；理性价值；理论基础；推广路径
　　
　　ひ弧ⅰ胺傻毓ひ怠钡母拍钅诤之解读
　　
　　“飞地”是一种人文地理概念，意指在某个国家境内有一块主权属于他国的领土。所谓“飞地工业”发展模式，是指借用“飞地”这一形象概念，在当前大力推进工业化和开放化的进程中，将行政区划上隶属于甲地的某块土地划为乙地的“飞地”，把乙地新引项目放入“飞地”，通过科学的利益分配机制，实现两地互利共赢的工业经济发展模式；也指工业经济相对发达地区，充分发挥工业区域比较优势，向欠发达地区转移工业产业和输出工业项目，而由欠发达地区提供工业项目建设和发展用地，利税两地共享的工业经济发展模式。
　　“飞地工业”的大致类型有3种：一是区域内有项目无地的“借巢下蛋型”。如同一区域内，尤其是同一城市的不同城区，有的地方虽然有可以引入的工业项目，但是由于土地占有的不平衡性或者是由于城市规划定位的限制，没有土地空间放置工业项目，如要继续引入这些工业项目，只能由其他有土地且规划允许发展工业的城区或者是工业园区提供放置这些项目的“飞地”，或者称之为工业园内的“二级园区”即“园中园”。随着科学发展观的全面确立以及招商引资的深入推进，城市规划的科学理性化、区域发展的协调有序化、经济建设与人居环境的和谐统一化问题日益突出，这种“借巢下蛋型”工业发展战略将会愈加重要。二是区域内工业园区的“扩巢引凤型”。一方面，随着招商引资浪潮的不断向前推涌，现有工业园区原先圈定的发展范围及近饱和；另一方面，随着近年来招商引资力度的持续加大，发展软硬环境的持续优化，许多地方的项目建设已经初步形成了一定程度的马太效应，工业园区的吸纳和集聚功能初步实现。因此，这种及近饱和的现状与项目依然源源涌入的趋势已经成为工业园区必须面对和亟待解决的突出矛盾。为此，有些工业园区开始在区域可调控的范围内，积极向外扩张，建设项目“飞地”，开辟新的空间，打造新的载体，扩大招商“引凤”的平台，客观上形成了“园外园”，形成了又一种“飞地工业”类型。三是区域间承接产业转移的“筑巢引凤型”。立足于产业移出方而言，则可以称之为跨区域“借巢下蛋型”。区域间工业化水平的较大差异使得产业的梯次转移成为现实,产业移出方将相对于本地区来讲已经过时落后的工业产业向外移出,而我国许多相对落后地区则客观上仍然需要引入这些产业带动本地区经济发展,这一“出”一“入”的紧密衔接，则实现了产业的空间转移。此时，入地实际上成为出地的“飞地”，这种发生在产业转移中的“飞地工业”发展模式即构成了第三种“飞地工业”类型。

　　“飞地工业”的特征主要体现在飞地关系双方的现实特征上：一是飞地关系双方土地的不平衡化占有；二是飞地关系双方空间的分离独立化存在；三是飞地关系双方产业的协作配套化集中；四是飞地关系双方生产要素的错位互补化组合；五是飞地关系双方合作的政府主导化推进。总之，区域发展中，现实的土地矛盾的消解需求、产业发展层次的提升需求和生产要素配置的优化需求，促成了诸多“飞地工业”模式的形成；而“飞地工业”战略的实施，又最终促成了项目与土地的有效结合及动态平衡的实现，促成了区域经济的有效合作与协调推进的实现，促成了新型工业化的快速发展与健康运行的实现。
　　
　　二、“飞地工业”的既有实践之考察
　　
　　我国最早发展 “飞地工业” 经济模式的是一些沿海经济特区。改革开放之初，伴随着外资加工产业的逐步形成，经济特区和沿海开放城市成为国外企业的海外“飞地”，开始了我国发展“飞地工业”的实践。近年来，“飞地工业”新模式由沿海经济特区逐步推向内陆城市，先后在国内江苏常州、福建福州、四川成都、辽宁辽西、海南海口等一些地方得到了初步发展，并取得了较好成效。此处仅举几例作一介绍。
　　工业城市常州是较早发展“飞地工业”经济模式，并尝到甜头的城市之一。早在上个世纪80年代常州便开始发展 “飞地经济”，充分扬其乡镇企业发祥地所特有的资金、人才、技术、民企之长，力避“两头在外”（即原材料在外、市场在外）、资源短缺之短，先后与国内三峡库区、陕西安康、苏北盐城及国外一些城市建立起战略伙伴关系，建立起工业发展的市外“飞地”，如提供技术在经济不发达的三峡库区建设农产品深加工合作项目，100多家企业发挥资金优势在盐城土地上投资办厂；同时，还积极为国外跨国大企业集团提供工业发展“飞地”，实现了供“飞地经济”双方的双赢格局，推动了常州工业经济的崛起腾飞。2004年实现了340万人创造1 000亿元GDP的骄人成绩，再次让世人瞩目“飞地工业”发展模式的巨大能量［1］。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
　　素有“八山一水一分田”之称的福州，近年来也走上了发展“飞地工业”的路子。一开始把乡镇新上工业项目统统集中到一个工业区，而产值、税收归引资的乡镇所有，解决了土地供需矛盾，促进了经济快速发展。随着实践的日益推进和快速发展，福州市“飞地工业”的内涵和外延不断扩展创新，不同地方形成了不同模式，各具特色的“飞地工业”主要可以归纳为4种代表性模式：一是永泰马洋模式，主要特点是贫困乡镇的扶贫异地开发和乡镇企业的集聚升级；二是连江模式，主要特点是经济强镇的联合开发和乡镇企业的集中发展，突出共建乡镇外引内联的平台；三是金山工业集中区模式，坚持“内部挖潜、盘活存量、高效集约、产业集聚、持续稳步发展”的路子,“飞地工业”升级发展到了跨县（市、区）的资源互补和集中连片开发；四是福州软件园模式，把“飞地工业”引入高科技园区，发挥相关县（市、区）优势，集中开发创办“飞地园区”。各种模式基本做法相似：一是建好 “飞地”载体工业集中（园）区，二是制定政策引导推动。目前，“飞地工业”模式已扩大到福州所有区县乡镇，为福州节约土地20余万亩，推进了福州经济的快速发展。长乐市两港工业集中区集中了7个乡镇（街道）的22个工业项目，以全市0.83％的土地创造了16.75％的经济总量［2］。
　　成都锦江区与金堂县共同在赵镇工业开发区建立了“锦江——金堂工业园”，在四川率先实施“飞地”战略，以特色产业为重点，以“飞地工业”为路径，依托锦江工业开发区集中布局工业，着力发展现代印务、烟草、生物制药等主导产业，形成了中国·成都西部印务产业基地等工业集中发展区。2005年全区完成固定资产投资142亿元、同比增长55%，工业增加值81亿元、增长26.9％，地方财政收入7.68亿元、增长30%。金堂县则通过锦江——金堂城乡一体化项目推介，在中心城区的大型商场、超市设立农产品销售网点和摊位，拓宽了农产品销售的渠道，为当地经济腾飞搭建起新的平台。“飞地”战略还促使锦江、金堂组成“联合招商舰队”，共同远赴深圳异地招商，成功引进了一批机械、食品医药、建工建材等符合“锦江——金堂工业园区”产业发展政策的相关企业，开辟了招商新途径，明显提高了招商成效［3］。成都温江区依托海峡两岸科技产业园这一工业产业载体，加快与东部台商聚集区东莞、昆山强强联合，构建“大飞地工业”，建成了台商西进的投资首选地和聚集区［4］。 （科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑）
　　辽西沿海经济区包括锦州、葫芦岛和盘锦三个沿海城市和阜新、朝阳两个近海城市。辽宁省大力实施“飞地”战略，出台了《关于鼓励沿海重点发展区域扩大对外开放的若干政策意见》，明确规定在锦州西海工业区和葫芦岛北港工业区内划定一定区域，建设工业“飞地”，阜新、朝阳可以在“飞地”里设置企业，“飞地”上缴省里的增值税、营业税、企业所得税、所得税和房产税，省财政给予100%的增量返还，其直接目的就是将阜新、朝阳两个近海城市拉向沿海城市，充分借助和利用好沿海优势，实现非靠海欠发达地区的经济快速发展，以此逐步实现沿海城市与近海城市的协调发展［5］。
　　海口发展“飞地工业”采取的是“统一规划、统一管理、分区开发、税源共享”模式，即市政府统一规划出一片土地、统一征地、统一报批土地变更手续，“飞地工业”集中区内部实行统一管理，各区的“飞地工业”园区由各区政府负责投资、开发、建设、招商引资和管理等，园区内项目产生的税收按一定的比例共享。各区政府也可以采取“飞地工业”的发展模式，调动各自乡镇和街道的积极性，对所属园区进行二次开发，从而促进区内经济的协调发展［6］。
　　
　　三、“飞地工业”的理性价值之探寻
　　
　　各地既有实践表明，“飞地工业”发展模式适应了区域经济发展规律的内在要求，具有多方面的客观必然性和经济合理性。简单地加以归纳，“飞地工业”发展模式的积极意义即实践中能够得以发生的理性和存在的价值，主要体现在以下几个方面。
　　一是有利于破解工业用地“瓶颈”。随着招商引资的不断深入，土地的不平衡性现状已经日益凸显出来，一些地方已无土地可供，而有些地方有土地缺项目。实施“飞地工业”发展模式，则在客观上打破了现有行政区划界限，拓宽了工业项目布局空间，破解了土地对工业经济发展的制约难题，也提升了地方经济的整体发展水平。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
　　二是有利于推进产业集约发展。不发展工业就没有出路，而工业不集中就没有效益。实施“飞地工业”发展模式，可以加快调整工业经济结构和布局，变散点布局为特色集中布局，变村村点火、户户冒烟为组团式、规模化、集约化发展，实现工业经济各类资源最大化整合，生产要素最优化配置，优势产业最科学化衔接、最快化发展，最大限度地显现出聚集功能、规模效应和集约效益，力促形成极具特色的品牌工业经济。
　　三是有利于节约工业发展成本。发展“飞地工业”，共享共用优越的区位条件、完善的基础设施和一流的软件服务，可以大大降低工业投入成本，避免重复建设。据专家估算，福州实施“飞地工业”政策，集中建设工业项目，比单独选址建设工业项目，节约基础建设投资10％以上，而产业集聚效应使各产业链上的企业平均降低生产成本30%［7］。同时,“飞地工业”的节地率一般可达到30%—50%［2］。工业项目实行用地统一管理，还可以促进土地合理规划、高效利用与充分节约，充分保证许多好项目、大项目有地可用；也可以避免现行实践中普遍存在的同一地区不同引商单位，为争先招引项目而不惜在土地上竞相压价的恶性竞争，有力地保护了国家所有的土地权益。同时，原来地段较好和价值较优越的旧厂房土地，通过盘活置换、“退二进三”，既能增加财政收入，又有利于城市规划的全面科学实施。
　　四是有利于实现要素优势互补。生产要素的作用能否最大化发挥首先在于是否实现了最优化组合。“飞地”关系双方具有明显的要素互补性，作为项目方往往有着明显的资金、技术、人才优势，作为项目引入方往往具有项目合作的充足信息、推进合作的良好渠道、促成合作的丰富经验，作为“飞地”提供方则往往具有充足合适的项目建设用地。如此众多的生产要素的紧密结合、有机组合与有效整合，其收效是完全可以想见的。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
　　五是有利于助推工业园区发展。园区发展靠项目，项目引进靠招商。“飞地工业”模式可以调动起各地招引工业项目的积极性，使得工业发展由原先只是开发区和土地大区的事情，变成各个城区、各个乡镇和街道的共同任务。因此，实施“飞地工业”，实质上是举全市（县）之力招商引资和发展园区，共同“用力”推进各类项目源源涌入工业园区，比起仅仅由工业园区自身建设自身发展，其发展活力将会明显增强，发展步伐将会明显提速，发展成效也将会明显呈现。 　

　　六是有利于加速承接产业转移。随着产业结构调整与快速提升，发达地区向欠发达地区实施产业大转移，“飞地工业”发展模式无疑为欠发达地区积极承接转移产业，既提供了一个新思路，更直接提供了一个大平台。不同地区城市间通过产业转移建立起的“飞地工业”纽带关系和友好关系，将会进一步加强与深化两地间的产业互动，形成产业转移的乘数效应。
　　七是有利于招商引资创新增效。“飞地工业”集中区为各地划定区域的毗连性与产业发展的链条化，内在地要求各地招商变各自为战为协同作战，由此可以催生招商规划对接、产业意向配套，联手组团、联合推介，信息共享、资源共用的联合招商新模式，招商成功率和招商水平无疑将有效提升，也为招商引资提供了新思路，开拓了新途径，积累了新经验，构建起新的内在机制。
　　
　　四、“飞地工业”的理论基础之简析
　　
　　“飞地工业”的理论基础主要源于区域经济的3个理论：不平衡发展理论、增长极理论和梯度转移发展理论。
　　我国区域经济的现实起点——不平衡发展理论。不平衡发展理论，是以赫希曼为代表提出来的。该理论认为，不同的经济部门或不同的产业的经济增长过程是不平衡的，并且存在关联效应和资源优化配置效应。不平衡发展理论遵循了经济非均衡发展的规律，突出了重点产业和重点地区，有利于提高资源配置的效率，从而在总体上实现经济增长。这个理论出来以后，被许多国家和地区所采纳，并由此形成了新的区域发展理论［8］。从我国区域经济发展现状来看，地大物博、幅员辽阔而基础很差的我国，区域经济发展静态起点的非均衡性是无法否认的事实。从我国区域经济运行的最为显著的特征看，就是发展的非均衡性。“飞地工业”无论是区域内的两种类型还是跨区域的第三种类型，都首先表明一种信息——那就是发展现状的不平衡性和非均衡性地发展运行。换言之，正是这种不平衡性发展催生了“飞地工业”的出现。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
　　我国区域经济的动态运行——本区域内的增长极理论与不同区域间的梯度转移发展理论。增长极理论最早由佛朗索瓦·佩鲁提出，汉森对这一理论进行了系统的研究和总结。该理论从物理学的“磁极”概念引申而来，认为受力场的经济空间中存在着若干个中心或极，产生类似“磁极”作用的各种离心力和向心力，每一个中心的吸引力和排斥力都产生相互交汇的一定范围的“场” ［8］。立足于区域经济语言话语背景，这个“中心”和“极”就可以理解为我们现在的经济集中区，这个“场”就是我们现在的某个经济区域单元。发挥生产要素相对集中的某一个增长核（极）对生产要素的吸引力和集聚力，使得资金、技术、人才等生产要素向极点聚集，即生产要素由区域边缘向区域中心流动或者是由欠发达地区流向发达地区称为极化效应；发挥增长核（极）的辐射力，使得生产要素存在一定的反向流动则是扩散效应。极化效应和扩散效应在区域经济发展中，为建设工业园区、经济带、城市圈以及龙头企业等提供了理论依据。在发展的初级阶段，极化效应是主要的；当增长极发展到一定程度后，极化效应削弱，扩散效应加强。增长极理论主张通过政府的作用来集中投资，加快若干条件较好的区域或产业的发展，进而带动周边地区或其他产业发展。区域经济梯度推移理论源于美国的跨国企业问题专家弗农等的工业生产生命循环阶段论，生命循环论认为工业各部门甚至各种工业产品都处在不同的生命循环阶段上，在发展中必须经历创新、发展、成熟、衰老4个阶段，并且在不同阶段，将由兴旺部门转为停滞部门，最后成为衰退部门；此后威尔斯和赫希哲等对该理论进行了验证，并作了充实和发展；区域经济学者将其引入区域经济学，创造了区域经济梯度转移理论。根据该理论，每个国家或地区都处在一定的经济发展梯度上，世界上每出现一种新行业、新产品、新技术都会随时间推移由高梯度区向低梯度区传递，威尔伯等人形象地称之为“工业区位向下渗透”现象。这种梯度转移过程主要是通过多层次的城市系统扩展开来的。与梯度转移理论相类似的是日本学者小岛清提出的雁行模式，他将日本、亚洲四小龙、东盟、中国等国家和地区列为不同的发展梯度，并冠之以第一、二、三、四批大雁等［8］。我国工业发展现实主要路径表明，其主要特点一是集中发展，二是梯度转移。总体上讲，除东南部少数发达地区外，我国大部分地区仍然处于工业化初始阶段，新型工业化的发展水平还比较低下。因此，对照上述两个区域经济理论分析，一方面，产业发展的要素集聚在我国大部分地区远没有完成，极化机制、回流效应正在快速进行，而且在提高区域产业竞争力和城市竞争力、提升区域城市化水平、形成区域创新体系及增强区域创新能力等方面，已经发挥而且还将发挥越来越重要的作用；相反，扩散机制、涓滴效应尚难以实际产生大的效能。另一方面，工业产业存在由沿海向内陆、由东部地区向中西部地区梯度转移、逐级传递的现实状况，时间上大致情形是80年代开放沿海地区、 90年代经济重心向中西部转移、21世纪初西部大开发。当前，鉴于全球化、信息化和结构调整进程的日益加快，强力促进了产业转移的速度和频度；加之，产业的梯度转移可以为处于低经济梯度的地区迅速提升经济梯度创造机会，这已被拉美和东亚国家以及我国的长三角发达地区的历史经验所验证；而且，作为一种普遍存在的经济现象，生产要素和产品在国内的流动性更为突出，所以，对于国土面积大、经济梯度差别也大的我国而言，产业梯度转移作为推进协调区域经济发展的战略选择将大有可为。这些都为“飞地工业”模式的运行提供了有利的理论支持。

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

　　
　　五、“飞地工业”战略的推广路径之省思
　　
　　党的十六大以来，我们确立了走新型工业化道路的工业发展目标。但从目前的现状来看，我国大部分地区与新型工业化的要求还有很大差距，总的来讲，发展新型工业化的力度必须更大，步伐必须更快，水平和层次必须全面提升。从现有实践经验思考，发展“飞地工业”战略不失为区域发展可供选择的有效路径和较好模式。当务之急应当着力抓好以下几个方面的。
　　第一，做好发展规划，启动“飞地工业”战略。组织有关部门和专家，专题论证和完善3个层面的工业发展规划：一是市区工业向市级工业园区和经济开发区集中规划。紧紧抓住当前工业园区和开发区提升水平的关键时期，紧密结合产业发展现状与发展目标，突出抓好科学规划、准确定位、明确功能、细化分区，并明确为主城区的工业发展提供“飞地”载体。同时，原则上主城区内不再另辟土地建设大的工业项目，而应结合自身优势，着力发展商贸流通、旅游、物流、信息、金融等服务业，从而既保证市区工业项目的集中建设、集群发展和集约效应，促进市域工业发展核心集聚区的加速形成，又保证市区的科学开发、环境友好和资源节约，发挥服务业条件相对优越的条件，促进城市服务业高地的膨胀隆起，实现工业与服务业“双轮”驱动新型工业化的良好格局。二是县域工业向县（市）属工业园区集中规划。县（市）分别确定1-2个县级直接管理的工业园区，作为全县（市、区）各乡镇引入重大工业项目的建设“飞地”和吸纳集聚地，各乡镇以后引进的工业项目首先考虑进入县级工业园区投资建设，由工业园区统一安排用地、统一提供服务、统一落实政策、统一做好管理，最大限度地避免工业建设低水平重复与资源利用浪费无序状况的发生，实现县域各类工业园区由多而乱到少而精的转变，由四处布点、遍地开花到产业链条化、上水平的转变，推动全市工业化的快速有力前进和全面整体提升。三是区域转移产业承接规划。产业转移是全球化背景下的必然趋势，应以最快的速度抢抓美欧日韩等国家与上海、浙江、广东、苏南等发达地区的产业转移浪潮，借助友好城市、友好城区等纽带积极与发达国家和地区建立友好关系，加强沟通,密切交流，力求在第一时间获取最新、最多、最直接的产业转移信息，以各级各类重点工业园区为空间平台，通过“筑巢引凤”和“借鸡下蛋”，努力建成发达国家与地区稳定的高度开放的工业发展“飞地”城市。
　　第二，构建配套机制，促动“飞地工业”战略。“飞地战略”的实施离不开配套制度的引导促进和内在支撑。政府应出台相关政策意见，努力构建起飞地工业快速发展的促动机制。一是政绩考核机制。积极借鉴已有做法，年初对不具备大力发展工业项目的主城区和工业基础较差的乡镇，仍然适度下达工业项目建设指标任务，引导其走“飞地工业”的新路子，年底对“飞地”型工业项目贡献的产值、销售收入、利税等主要经济指标全部记入项目引进方，列入年度政绩考核的重要内容，使各方招引工业项目、参与新城区与市县工业园区开发建设成为一项常态化、制度化。二是税收分成机制。坚持互惠互利、成效双赢的原则，“飞地”项目税收可以前3年全部归项目引进方，以后按照按一定比例由项目引进方和项目接受方分成共享，以此激发“飞地”双方合作的积极性、主动性和创造性。三是市场运作、政府引导的推进机制。实施“飞地工业”战略，既要充分发挥市场机制在区域经济发展中资源配置的基础性作用，也要发挥政府的引导作用，重点是创造“飞地工业”发展的良好环境，规划工业项目区域合作发展方向，引导“飞地”双方充分发挥现有的比较优势，加强资源、产业、人才等的优势互补与全面合作。
　　第三，加强组织领导，推动“飞地工业”战略。政府建立发展“飞地工业”战略领导小组，由1名分管市领导任组长，主抓飞地“工业”战略的具体落实。县（市、区）也要成立相应组织，努力形成政府强力引导、领导推动有力、上下合力落实的良好格局。定期和不定期研究工业产业转移与项目合作事宜，及时解决两地合作中遇到的具体重大问题，推进合作的顺利进行。责成发改委、经贸委、外经贸局、开发区等有关主管部门，紧紧围绕发展“飞地”工业、承接产业转移主题，加强与发达地区有关部门和企业集团的联系与协商，提出合作建议，制订推进计划，衔接落实已经确定事项。大力推进两地其他部门对口交流，有效拓展合作渠道与合作领域。 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）
　　
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　　［5］ 辽宁省人民政府关于鼓励沿海重点发展区域扩大对外开放的若干政策意见［N］.辽宁日报，2006－03－21(1).
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