论析公共政策与公民参与：价值、困境与对策

　　论文关键词：公共政策；公民参与；公民文化；公民社会

　　论文摘要：公民参与公共政策过程具有重要的价值，它可以提升公共政策的科学性、民主性及执行力，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在参与渠道不畅、参与机制不完善、组织化程度较低等方面的困境。为此，必须培育公民文化，提高公民政策参与的能力和水平；培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平；构建制度体系，提高公民政策参与的制度化水平。

实现公共政策的科学化与民主化是改革和完善公共政策体制的基本价值维度。在传统社会向现代社会转型的过程中，在政治民主化、经济市场化、社会信息化的大背景下，这种价值目标的达成和实现需要广泛的公民参与来支持。公民参与对于公共政策的科学化、民主化、公共性和执行力等都具有重要意义，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在着诸如机制不健全、渠道不畅通、组织化和制度化水平较低的困境与挑战。因此，必须通过培育公民文化、公民社会、构建制度体系，来提高公民政策参与的能力和水平，从而进一步完善公共政策结构，优化公共政策的过程和效能。

　　一公民参与公共政策过程的价值

公共政策(public policy)是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关对社会资源的配置和社会价值的分配。这样的资源配置与价值分配，要求公共政策的制定必须以制度为依托，经过科学的程序，大量收集信息，广泛发扬民主，充分研究论证，采用集体决策方式，并借助于现代化的技术手段才能达到公共政策的价值目标。而且，现代公共政策的基轴是公共权力机关与公民的关系，公民不仅是公共政策主体的构成要素之一，而且也是政策发生作用的基本对象。公民与公共政策之间的紧密关联决定了公民参与公共政策对于公共政策结构的完善和过程的优化都具有重要意义。这主要表现为:

(一)公民参与可以提高公共政策的科学性

公共政策的科学性有赖于翔实可靠的信息和完善的程序。公共政策过程实际上是把社会上各利益表达输人决策系统中将其转化为政策输出的过程。任何一种社会要求变为政策的前提是将其转化为政策问题，提上执政党和政府决策的议事日程，成为“政策议程”。但是，随着我国社会结构的多元化和利益要求的多样化，决策中枢面对纷繁复杂的利益要求，发现并确认政策议程并非易事，其中，难度最大的莫过于获取信息的充分性和准确性。也就是说，各级政府及其官员由于管理范围比较广、工作领域比较多，对政策制定所需宏观信息的获取相对较充分，但对微观信息掌握则相对较少，相反，公众往往掌握着大量与他们生活密切相关的微观和具体层面的信息，因而，公民的政策参与可以取长补短，为公共政策制定提供充分的信息支持。另一方面，从公共政策问题的形成、提出与分析，到政策问题的认定，再到政策目标的确定、方案的设计、评估和择优等都应遵循科学程序。但现实中，部分决策者往往置程序于不顾，一拍脑袋就决策，造成巨大的决策失误代价。因此，公民的参与和监督有利于完善公共政策制定的程序，从而确保公共政策的科学性。

(二)公民参与可以提高公共政策的公共性

公共性是公共政策的本质特征。公共决策主体选择、综合、分配和落实公共利益时，可能代表公共利益，也可能夹杂个人利益;可能代表某一群体的利益，也可能忽略另一群体的利益;可能重视长远利益，也可能侧重眼前利益。根据公共选择理论的立场:“现代政府仍是一种人类组织，政府官员与任何其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，他们一样会犯错误。由此可见，政府官员参与公共政策制定时会产生自私动机。当然，把所有政府官员都视为这种“经济人”有失偏颇，但现实中确实也不乏这样的政府官员存在。为了解决决策中的价值冲突，并防止决策主体的自利倾向，就需要公民参与公共政策。公民的参与能保障自身合法利益不受侵害，能更有效地使决策者趋于理性，保障公共政策的公共价值目标。这主要通过对已纳人公共行政过程的政策问题，在具体方案设计时出谋献策，而决策机构在决策过程中主动或被动地与公民对话并吸纳公民的建议，从而确保政策的公共性。当前，我国公民主要通过人大、政协的政策建议、政府召集的征求意见会、座谈会、专家学者参加的咨询会以及公民个人、社会团体的建议等形式来影响公共决策。