从国家机构的四个维度看30年之变迁(2)

　　2004年《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)提出今后10年，建设法治政府的目标之一即是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成。民主决策的行政机制显然是要打破首长负责制的独断局面。在不否定首长负责制的情形下，应该规定首长负责制的具体内容，不能再强调“行政机关的首长对行政机关承担整体责任”这种是是而非的观点。对于关系公民基本权利的重大问题，应该逐步采用集体决策或者其他负责人副署等形式，同时加强审计机关、权力机关对行政机关主要负责人的监督。

　　(3)从分工合作到加强制约

　　虽然三权分立不是我国国家机构的权力分配原则，但是国家机构之间权力的相互划分却是不争的事实。以法律解释为例，1981年，第五届全国人大常委会第19次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》，初步确立了全国人大常委会、国务院及其主管部门、“两高”三者共同解释法律的体制。另外，我国遵循的若干指导思想也促成了这种办事风格。[6]30年来的实践表明，国家机构之间不仅要分工合作，更有加强制约，而这是通过一点一滴的制度演变而来的。

　　1989年，《行政诉讼法》顺利通过，是加强国家机构相互制约的重大事件。正如罗豪才先生所说： “过去，中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度。为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止的20多年里，全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件152万余件，[7]对于监督行政机关依法行政起到了良好的制约效果。可是受制于这项制度的先天不足，行政诉讼在当下仍然是曲折前行。对此我们没必要悲观，因为制度的闸门一经打开，要想回复从前断不可能。

　　长期以来，人民法院的地位一直比较尴尬，面对强大的行政机关，它显得很疲惫。现实中，人民法院经常受制于人民检察院和公安机关的挤压。因而有学者大声疾呼，应该实现从“公检法”到“法检公”的转变。[8]可是面对与它一样不够强势的人大机关，它却通过司法解释的方式“抢占地盘”，于是加强对司法解释的监督也被学者经常言及，并体现于《立法法》、《监督法》等法律中。问题在于：人大及其常委会的监督如果操作不好，极容易过度。“个案监督”曾经一度被认为是减少司法腐败的有效监督方式，可是实证研究表明，个案监督的效果并不明显，而且容易干预司法，并会被某些掌握关系的人利用。[9]在现有的制度框架下，人民法院制约人大及其常委会很难，主动接受对方的监督却是生存之策，例如《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》(法发[1998]26号)、《最高人民法院关于加强与人大代表联络工作的决定》、《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》(法发[2000]第32号)等文件显示了人民法院接受监督的诚心。目前人民法院除了享有一定的法律解释权外，并没有实质的权力来制约人大机关。改变这种局面的有效方式是赋予人民法院违宪审查权，但是这种主张在中国短期内还很难实现。

　　二、国家机构纵向之维

　　30年来，央地关系经历了一个复杂的调整过程，至今尚未结束。中央国家机构与地方国家机构的关系作为央地关系的横断面，清晰地反映了其间的各种变化。

　　(1)从中央授权到合理分权

　　《宪法》第三条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。此条奠定了纵向国家机构之间的基本原则：中央授权。在中国曾经无序发展的“驻京办”深刻地揭示了这一原则，它被人形象地称作“跑部进钱”，也被人称作“地方第二行政中心”。[10]2010年《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》(国办发〔2010〕8号)决定整顿和清理各种“驻京办”，但从中也凸显了地方国家机构生存的困窘。

　　地方人大常委会的设立是地方国家机构获得实质性权力的开始。1979 年6 月，第五届全国人大第二次会议通过了《关于修正 若干规定的决议》，规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员。地方人大常委会的设立不仅从根本上改变了革命委员会那种极不适当的状态，而且使地方人大成为更有权威的人民权力机关。[11]为了顺应地方国家机构发展的趋势，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》先后在1982年、1986年、1995年、2004年经历了四次修改，逐步明确了地方人大和地方政府享有的职权，但是囿于观念的滞后，仍然存在诸多问题：(1)地方人大与地方政府的职权在很大程度上和全国人大与国务院的职权重叠，以至于地方国家机构的职权经常容易得到上级机关的侵犯。(2)“较大的市”是宪法上一个独特的词汇，而批准权限又由国务院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出机制。(3)20世纪90年代以来，“行政主体”风行于中国行政法学研究中。一种占据优势的观点认为，中国各级行政机关应该成为有独立自主权的公法人。[12]如果肯定行政主体的合理性，将之引入政治实践，目前还很难实现。(4)最高人民法院垄断了司法解释权，地方法院法律解释的空间狭小，如何保障地方人民法院法官的司法权仍是一个难题。

　　和地方人大及其常委会不同，制定于1984年，并经由2001年修订的《民族区域自治法》让民族自治地方的国家机构获得了更大的权力，例如制定自治条例和单行条例，变通执行等。“自治权”作为一个正式的术语也出现于章节之中，虽然自治权不是完全不受中央控制的权力，要受到若干限制，比如制定自治条例，要得到全国人大常委会的批准;变通执行要得到上级机关的批准。但从总体上看，《民族区域自治法》在局部改变了中央国家机构与地方国家机构之间的权力关系，分权的特色愈加明显。

　　而两部《基本法》的通过和实施，则对纵向国家机构的关系产生了巨大挑战。以《香港基本法》为例，自从它1997年生效实施以来，全国人大常委会5次解释基本法，不仅掀开了宪法解释研究的热潮，而且也丰富了中国的宪政实践。《香港基本法》是在“一国两制”的原则下产生的，它规定香港特区可以实行资本主义制度，香港享有除国防和外交以外的高度自治权，香港法院享有司法终审权，而且香港立法会和行政会将在2017年以后实行“双普选”。香港特区的政治实践，无疑会间接地促进大陆的政治转型。但是香港国家机构的过快发展，可能刺激中央与特区的紧张关系。具体表现在：(1)如何维护中央的权威?(2)如何保证宪法秩序不出现较大的变动?(3)如何保证特区能在“一国”的前提下发展，而不出现分离的趋势?