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从国家机构的四个维度看30年之变迁(4)

2013-05-01 04:40

　　(2)从注重政治职能到突出公共服务职能

　　宪法中规定的国家机构职责，是由国家职能来实现的。国家职能表现为政治职能和公共服务职能。通过社会治安综合治理30年来的历程，可以清晰地看到国家机构在处理和公民的关系上，经历了从注重政治职能到突出公共服务职能的变迁。

　　社会治安综合治理是我国继文革“运动式治理”之后提出了一种新的国家治理方案。20世纪70年代末，文革刚刚结束，国家政权有待恢复，出现了权力真空，社会上犯罪活动猖獗，青少年犯罪形势十分严峻。有鉴于此，1979 年8 月，中共中央转发中央宣传部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知中，提出了社会治安综合治理的基本思想。在80年代初，初步确立了社会治安综合治理的管理模式。

　　作为社会治安综合治理的一部分，“严打”政策也逐步推广开来。从1979年彭真同志提出对“六类”案件依法从重从快打击，到1983年严打政策的形式，短短4年时间，全国人大及其常委会通过了一系列决定，如1981 年《全国人民代表大会常务委员会关于死刑案件核准问题的决定》、1983 年《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。[22]这些决定重在打击犯罪，严重忽视了刑事被告人的权利。“严打”在短期内能遏制犯罪，但是容易陷入一个怪圈：即：发案，破案，抓人;发案多，破案多，抓人多;发案更多，破案更多，抓人更多。简而言之，就是“打不胜打、破不胜破”。[23]在总结各地“严打”经验的基础上，“严打”法制化也在推进之中。1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》和《关于加强社会治安综合治理的决定》的发布，标志着“严打”朝着法治的方向发展。也是在这一年，中共中央成立了中央社会治安综合治理委员会(简称中央综治委)。

　　在社会治安综合治理模式运行中，问题日益暴露，例如治理主体不明晰，机构职责重叠，过度依赖政策，保障权利不足。随着《刑事诉讼法》在1996年、《刑法》在1997年得到全面修订，这种治理模式悄然发生变化。2001 年《关于进一步加强社会治安综合治理的决定》提出“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。2004 年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的新方针。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》从和谐社会建设的高度，在社会治安综合治理中增加了“实施宽严相济的刑事司法政策”的内容，再一次调整了治理方针。与此同时，社会建设的理念也在不断发展，2011年《关于加强和创新社会管理的意见》，提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为加强和创新社会管理的基本方针政策。与此呼应，同年8 月21 日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，其职能也相应调整。从“治安”到“管理”，不只是两个字的变化，汪玉凯教授认为，中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，工作范围进一步扩大，更加强调社会管理工作，体现了中央对社会管理的高度重视。[24]

　　综合治理政策及中央综治委机构设置的变化，反映了国家职能重心的变迁。这一政策本源于打击犯罪的需要，而中央综治委的职责主要在于维护社会稳定。基于党认识的变化和社会的发展，政府社会治安综合治理工作模式也由管制型向服务型转变[25]。这一转变实则顺应了“国家尊重和保障人权”的历史进程。其间，2012年3月份《刑事诉讼法》修订后写入了保障人权的原则，加强了被告人的权利保护，而国家提高刑事受害人的救助也即将展开。

　　四、国家机构与社会组织之维

　　(1)从限制到自律

　　社会组织，即称民间组织，依据我国对组织的划分体系，它包含三类主体：社会团体、民办非事业单位和基金会。社会组织的产生、发展，首先与宪法中公民的结社自由权是否落实密切相关，其次与国家对社会问题的重要程度，或者说是与社会政策的宽松度紧密相连。30年来，随着公民权利意识的增长，公民社会建设的大力推进，社会组织经历了一个较大的发展过程，而这些变化也是在它与国家机构的互动中发生的。

　　八二宪法中规定了公民的结社自由，可是20世纪80年代，结社自由权一直被闲置着。从论文数量来看，当时写结社自由的屈指可数，而且论题的重心在于强调对结社自由的限制。王向明教授当时的一篇论文深刻地揭示了这一倾向，文章列出了限制的各种理由，即使到现在，当要限制结社自由时，也不外乎举出这些理由。[26]数据显示，截止到1989年底，全国性社团已经发展到1600个，地方性社团达到20多万家。[27]数量并不是太多。

　　如同这一时期全国人大及其常委会的立法重心在经济立法一样，社会组织立法迟至80年代末才被提出来。早在20世纪50年代，政务院和内务部就先后制定了《社会团体登记暂行办法》以及《社会团体登记暂行办法实施细则》，1988年《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》出台，初步奠定了中国社会团体管理的“双重管理体制”。连同1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这三部行政法规奠定了我国社会组织管理的法律框架。1998年《社会团体登记管理条例》修订，将过去采取备案制的分支机构、代表机构改为登记制，强化了双重管理体制。这一时期，国家对社会组织采取较为严格的管理，例如从1997年4月到2000年12月，中国社团经历了第三次大规模的清理整顿。经过这次整顿，全国社会团体总数由近20万个减至13. 6万个，其中注销4. 7万个，撤销1. 2万个，全国性社会团体由1849个减为1500多个。1999年为配合社会整顿清查工作，国务院颁布了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》和《关于民办非企业单位复查登记工作意见》等法规和行政规定。[28]

　　进入21世纪以后，随着国内外社会环境的变化，逐渐放宽了对社会组织的限制。2006 年十六届六中全会提出要“发挥各类民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。2007 年《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》对如何积极拓展行业协会的职能做出了方向性的规定，并提出“现职公务员不得在行业协会兼任领导职务”、“建立政府购买行业协会服务的制度”。与此同时，为了应对社会组织发展的新形势，《社会管理条例》列入修订计划。截至2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个。此外，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个，城市社区社会组织有20万多个。从1988年到2009年，我国社会组织数量增长了近100倍(1988年我国仅有社会团体4446个)，近10年以每年10%左右的速度递增。[29]而依据官方修订的精神来看，最鲜明之处即在于加强社团的组织管理，突出社团章程的重要性，让社团依章程开展自律管理。总之，新修订的《条例》，就是要厘清社团的法人治理结构，使社团成为自律的自主管理组织。[30]