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从国家机构的四个维度看30年之变迁(3)

2013-05-01 04:40

　　分权也许能解决中央国家机构与地方国家机构职责不明的问题，但是过度分权则会有损于单一制国家的稳定。一种合理的选择是采取《德国基本法》的做法，明确中央与地方分权的内容，什么事项是中央管，什么事项是地方管，什么事项是中央与地方共管。有学者提出了矩阵的模式：打破传统的科层制，建立以公共事务为依据划分中央、地方职能的“矩阵式”思路。[13]既要保持中央的权威，又要实现地方的活力，依然是衡量今后行政体制改革的重要原则。

　　(2)从行政调整到法律调控

　　从联邦制国家的经验来看，采用司法手段调整纵向国家机构关系是主要的方式。[14]但这是以强有力的司法权力作为后盾的，我国现阶段还无法采用这种方式。在中央与地方权力划分还未细化的前提下，处理纵向国家机构关系过去更多的是采用行政调整的方式，而这已经不适应民主政治发展的趋势了。

　　行政区划的调整是观察这层变化的良好切入点。行政区划作为政权建设和政府管理的重要手段，是国家权力再分配的基本形式之一，在政治生活中占有十分重要的地位。[15]《宪法》第30、31条规定了我国行政区划的体系结构，第62条第12、13项，第89条第15项，第107条第3款规定了行政区划的设置权限。30年来，除了设置海南省、重庆市和建立两个特区外，省一级的建制是十分稳定的，不过省以下地方行政区划的调整则要频繁得多，而调整行政区划设置的权力大部分被行政机关(国务院和省、直辖市)占据了。

　　由行政机关控制行政区划的结果就是，为了经济发展的名义，行政区划的经常变动引发了大量的法律问题。以开发区为例，从2003年起，开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动，到目前为止，清理取得了重大成果。全国清理整顿之前，各类开发区有6866个，规划面积3.86万平方公里。经过清理整顿，到2006年，开发区数量压到1568个，规划面积减到9949平方公里，压缩的比例分别达到了77.2%和74.2%。[16]开发区的设置首先导致的问题是，开发区管理委员会的法律性质是什么。其次，开发区中国家机构的设置是与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》不协调的。在我国216个(国家级经济技术开发区128个和国家级高新技术开发区88个)国家级开发区中，已经建立人大制度的开发区刚刚达到开发区总数的10%。[17]最后，开发区设置的国家机构与其他国家机构如何协调发展，也是问题重重。与开发区一样，城市内部区划调整，如北京市原东城区和崇文区合并，也面临着类似的法律困境。

　　通过行政调整来处理纵向国家机构关系已经不适应现代法治国家建设的需要了，它脱离了民意机关的民主决策，缺少了公民参与。一种可行的方式是通过法律来调整。只是调整行政区划的法律体系还不完善，除了宪法以外，法规规章主要有：1985年《国务院关于行政区划管理的规定》，1986年《地名管理条例》，1989年《行政区域边界争议处理条例》，1996年《地名管理条例实施细则》，2002年《行政区域界限管理条例》，2006年国务院《地方工作志条例》等等。[18]制定一部完整的《行政区划法》，将行政区划纳入人大机关的监督之中，是今后行政区划的改革方向，这也是保障地方国家机构有效行使宪法和法律职权的重要举措。[19]

　　三、国家机构与公民之维

　　(1)从国家权力到公民权利

　　国家权力和公民权利的关系是宪法学研究的核心范畴，获得了宪法学人的持续关注。30年来，公民权利本位的宪政价值逐步确立，权利话语取代义务话语成为了各个层面的共识。从国家机构的角度看，限制行政机关的权力，扩大公民权利的内容，并完善公民的诉权，也是这一时期的发展面向。

　　八二宪法和过去三个宪法相比，在章节设置上有一个重大变化，即将“公民的基本权利与义务”一章置于“国家机构”一章之前，在《关于修改中华人民共和国一九七八年宪法的报告》中，彭真同志对这个修改事项没有解释，但宪法学人普遍认为这是实现了个人与国家的宪法原理的重大事件。[20]但是从修宪当时来看，象征意义更加明显，章节的调整主要来自文革的惨痛经历。若文革没有发生，是否有这一调整尚难预料。例如，美国制宪时并没有人权法案。即使八二宪法的章节调整只是带有象征意味，但也满足了人们的权利期待，这为以后的公民权利时代的到来埋下了伏笔。

　　公民权利的到来，是从党和中央政府对“人权”的认识展开的。回顾全国人大及其常委会30年来的立法进程，大体经历了一个经济立法到权利立法的过程。20世纪80年代，公民权利立法偏少，而且权利限制较严，如《集会游行示威法》。1991年，国务院发布了人权白皮书，正式认可了人权的提法，并表明了我国的人权观。其时人权研究开始热门，人权话语逐步进入报章杂志。人权的社会化刺激着公民权利，人权的国家化又改变了中央高层的认识。在相互碰撞中，终于在2004年开花结果。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，宪法学界多将之比肩为《德国基本法》中的人性尊严条款，虽然有过度解释之嫌，但是人权入宪，确为党执政观念的重大更新。

　　人权入宪以来，我国加快了人权保护进程，国家人权行动计划逐步展开，同时设置人权保护机构也在议事日程之中。2009年4月，国务院公布了《国家人权行动计划(2009-2010年)》，2011年7月，《国家人权行动计划(2009-2010年)评估报告》发布。在此基础上，2012年6月，《国家人权行动计划(2012-2015年)》则进一步深化了前期的工作。

　　与此同时，行政机关的权力越来越受到限制。只是制定一部限制公权力的法律很不容易，每一部法律的出台都会涉及到各方面的利益博弈。继1989年《行政诉讼法》后出台的《国家赔偿法》充分说明了这个问题。《国家赔偿法》的初稿在1991年4月完成，1994年通过。遗憾的是，《国家赔偿法》实施14年来，落到实处的金额仅6.8亿元，获赔的案例仅占申请数的三分之一。发生在陕西泾阳县农家少女麻旦旦身上的“处女嫖娼案”即是实例。[21]2010年，该法终于得到了全面修改。除了《国家赔偿法》外，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》等法律，《政府信息公开条例》、《行政复议法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《拘留所条例》、《机关事务管理条例》等行政法规也极大限缩了行政机关恣意行政的空间。但是还有很多历史遗留问题比如劳动教养、监所管理、三公经费公开等亟待解决，而这些都关系到公民的基本权利。