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从国家机构的四个维度看30年之变迁(5)

2013-05-01 04:40

　　(2)从单向管理到相互依存

　　国家机构与社会组织的这层变化是与政府职能的转变相关的，随着政府职能逐渐从经济管理到公共服务的转移，政府会从某些领域退出来，而一些具备资质的社会组织有能力从事这些工作，于是政府通过授权和委托使社会组织享有一定管理权力。从行政法律关系的主体角度认知，社会组织的角色正在由行政相对人向行政主体转换。[31]而一旦社会组织获得了类似于行政机关的权利，国家机构与社会组织的关系不能再简单地划为管理者与被管理者了，二者处于相互依存之中。为了展现这层变化，从广东省改革社会组织的实践详加说明。

　　和其他省份一样，广东省启动社会组织的管理也经历了由慢到快的增量发展过程。改革从2003年开始酝酿，朝着“建立一个完善的社会”的目标迈进。改革的突破口是行业协会方面的地方立法。 2004年开始酝酿，2006年通过的《广东省行业协会条例》是全国第一部对行业协会法律关系进行调整的地方性法规，突出了三个方面的创新：一是完善了《社会团体登记管理条例》规定的双重管理体制。二是明确规定了“政社分离”、“企社分开”。三是首次在法规中明确了行业协会的具体职能是提供服务、反映诉求、规范行为，这为行业协会承接政府转移的职能提供了法律依据。2006年，《关于发挥行业协会商会作用的决定》(粤发[2006]2号)和《关于贯彻中共广东省委 广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定的实施意见》(粤民民〔2006〕50号)这两份文件进一步细化了政府与行业协会、商会的互动合作机制，比如《关于发挥行业协会商会作用的决定》提到政府与行业协会、商会之间，是指导与被指导、监督与被监督的关系。政府既要依法对行业协会、商会进行登记管理，又要积极扶持和促进其发展，逐步将法律法规和政策规定可以向行业协会、商会转移的相关业务职能向行业协会、商会转移，保障其依法独立开展活动。2008年《关于发展和规范我省社会组织的意见》(粤办发〔2008〕13号)在提到“加大政府职能转移力度”时，明确强调政府各部门要根据本《意见》，对各自承担的职能进行全面梳理和分解，提出职能转移具体方案，并结合地方政府机构改革，在部门“三定”规定(“职能配置、内设机构、人员编制”规定)中明确职能转移事项，将政府各部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项分离出去。

　　广东省从2003年来的此轮改革虽然走在全国的前列，但是不尽如人意处依然存在，85%的社会组织还未承担政府部门转移的职能，91%的社会组织还未得到政府的购买服务。影响广东社会组织发展的问题主要表现在政府职能转移和购买服务进展缓慢,社会组织发展活力没有充分激发;扶持社会组织发展的措施不多,社会组织发展受到约束;社会组织参政议政渠道不顺畅,社会咨询机制不完善;社会组织自身发展水平不平衡;登记管理机关力量不足，与社会组织发展不匹配等方面。[32]

　　依据《关于加强和创新社会管理的意见》的精神， 2011年广东省加快了社会组织管理的进度，这一年发布《关于加强社会建设的决定》(粤发〔2011〕17号)、《印发〈关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见〉等七个加强社会建设文件的通知》(粤办发〔2011〕22号)等八部文件。2012年《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》(粤发〔2012〕7 号)、《政府向社会组织购买服务暂行办法》(粤府办〔2012〕48号)、《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》(粤民民〔2012〕135号)又相继印发。至此，社会组织承接政府职能转移的各项配套措施皆以完成。随着双重管理体制的改变，社会组织结构的优化，政府购买社会组织服务的具体化，社会组织与国家机构相互依存的关系更加突出了。

　　五、简短的结语

　　回归宪法文本，我们重新审视了中国宪法学的重要范畴——国家机构，通过展现国家机构的四个维度，回顾了中国社会变迁的历程，其中每一次变迁都不是一蹴而就的，而是增量变化的。在分析四个维度时，发现每一个维度与其他维度紧密相连，共同促成了社会变迁的结果。在社会变迁中，外围的改革较为容易，而内部的改革则较难。内部改革的思路可以遵循循序渐进的原则，典型例子即是30年来对行政权的逐步限制。今天，社会改革，政治改革的重要性越来越明显，但是盲目冒切不可行。一种有益的思路是，找准着力点，理出改革的先后顺序，查清各自的关键要素，使各项要素齐头并进。若如是，改革方可完成。

　　注释:

　　[1] 蔡定剑：《20年人大立法的发展及历史性转变》，载《国家行政学院学报》2000年第5期。

　　[2] 《中国法律年鉴(1987-1997)》，中国法律年鉴出版社1998年版，第10页。

　　[3] 蔡定剑著：《中国人民代表大会制度(第四版)》，法律出版社2003年版，第83-84页。

　　[4] 吴怀友：《首长负责制与民主集中制关系论析》，载《理论探讨》2005年第5期。

　　[5] 张金才著：《新时期法制建设进程》，中共党史出版社2009年版，第253页。

　　[6] 王贵松：《从协调走向“协调+制约”——中国国家机构之间关系的发展趋势探讨》，载《南京社会科学》2005年第9期。

　　[7] 张维：《150万民告官案件推动中国法治进程——写在行政诉讼法实施20周年之际》，载《法制日报》2010年9月30第6版。

　　[8] 韩大元、于文豪：《法院、检察院与公安机关的宪法关系》，载《法学研究》2011年第3期。

　　[9] 蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版。

　　[10] 李松：《驻京办：“地方第二行政中心”》，载《瞭望新闻周刊》2005年第30期。

　　[11] 许崇德：《地方人大常委会的设立及其变迁》，载《政法论坛》2004年第6期。

　　[12] 薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。

　　[13] 董克用：《重塑央地关系优化公共治理》，载《中国行政管理》2010年第1期。

　　[14] 郭殊：《论中央与地方关系中的司法调节功能——以美国联邦司法判例为线索》，载《法商研究》2008年第5期。