试论行政参与权与行政法律关系的变革(2)

　　在以上行政立法，行政决策和行政执法实践中，相对人都已经积极参与其中，通过获得参与资格权，行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等，对行政活动产生一定的积极影响，这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象，实践效果也还有待检验和提高，但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用，并对行政活动产生影响。

　　总之，行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中，还是在实践层面的行政法律关系中都已存在，而且产生一定的效用。因此，在实然上，行政参与权已构成我国行政法律关系的权利要素。

　　二、行政参与权与相对人权利的重构

　　行政参与权源于人民主权基础上的参政权。因此，行政参与权首先具有治理权的性质，能够作出某种决定，并对他人意志具有一定的支配力。具体而言，行政参与权是相对人基于与行政活动的利益关系，而享有参与行政活动，表达利益诉求，提供行政信息，发表行政意见，以及参与行政决定并影响行政决定的权利。其次，行政参与权具有公权力性质的权利，这种公权力性质的权利具有充权(empower)作用。[6]其一，是充实相对人权利的内容。公众参与行政过程，首先需要赋予其知情权、表达权、监督权等权利，这是公众参与必须充实的基础性权利，同时公众参与行政过程的逐步深入，又会巩固和加强这些权利，进而形成诸如要求正当意见采纳权、要求说明不采纳意见理由权、参与决定权、参与决定实施权等新型权利。其二，是增强了相对人权利的效力。行政参与权除了增加行政主体的相应义务，而对行政主体具有一般的约束力以外，还对行政主体具有一定的强制力，如在行政决策、行政许可、行政处罚中，相对人的听证权对行政主体就具有一定的强制力，相对人要求举行听证，行政主体必须举行听证。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。这些参与权无疑影响了行政决定的形成，同时又加强了对行政权力的监督，对行政活动形成理性化制约，也保护和实现了自己的实体权利诉求。行政参与权还具有与行政权的合作功能，相对人能通过行使表达权和参与决定权等权能，作用与影响行政主体意志，形成合作行政，获得行政授益，实现实体权利。因此，行政参与权的享有，必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。

　　(一)传统行政中相对人权利的解构

　　传统行政的相对人权利由实体权利、程序权利与救济权利组成。其中相对人的自由权、平等权、受益权等是相对人权利体系中的实体内容，是相对人权利的核心，其保障和实现关乎相对人的生存和发展。相对人的了解权、申请权、得到通知权、要求回避权等，我们谓之行政程序权利，它们能对行政主体进行程序上的制约而在一定程度上保护相对人实体权利的实现。但是由于程序性权利并不具有实体利益的博弈能力和影响行政决定的权能，因此对行政权的制约和对实体权利的保护是很有限的。行政复议权和行政诉讼权是相对人的救济性权利，虽然看似保护相对人本体权利的最后一道屏障，但是由于行政复议与行政诉讼制度在可得性、有效性与补救性等方面都存在先天不足，而且“事后维权无法摆脱个体公民力量高度分散的困境，结果众多个体的努力沦为‘飞蛾扑火’……”。[7]因此，事后救济性权利对相对实体权利的保障也显得有些脆弱。

　　在传统行政中，相对人缺乏自主参与行政过程，充分表达利益诉求，参与作出行政决定，参与实施行政决定的权利。相对人的申请权、了解权、得到通知权等最多只能算作程序性参与权，而不是实质意义的行政参与权。相对人实质意义的行政参与权，必须具有充分表达利益诉求、参与行政决定、影响行政决定、实现利益诉求和制约行政侵权的行动能力。在传统行政中，相对人对行政授益只是一种被动接受，基本决定于行政主体的自律，而很少、甚至无法通过主动参与行政，与行政主体形成合作而获得更多的行政授益;另一方面，相对人也因缺乏在行政过程中的利益博弈能力和对行政主体的监督权，对可能发生的行政侵权的制约能力也较弱。因此，在传统行政中，相对人难以通过行使行政过程中的实质参与权，形成对行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作，这样相对人实体权利很难得到有效保障，行政权的行使也因缺少公众参与而很难保障其合法性与正当性。

　　因此，传统行政模式下相对人的权利谱系是残缺的，需要补缺和充权。

　　(二)参与式行政中相对人权利的重构

　　参与式行政模式中，相对人具有影响行政决定，并有效保护和实现自己的合法权益的行动能力，其根本原因就是相对人有了行政参与权。如上所述，行政参与权具有充权作用，一方面充实相对人权利的内容，另一方面增强相对人权利的效力，从而既改变了相对人权利与行政主体权力的量的关系，又改变了二者之间质的关系，使相对人具有了与行政权力制衡与合作的权能。因此，行政参与权是相对人权利结构变化和能量变化的关键要素。

　　行政参与权是相对人参与行政过程，表达利益诉求，进行利益博弈，实现利益诉求的权利，因此，从权利形式和行使方式来看，具有程序权利的性质，但是从内容看，行政参与权包含参政权的内容，如参与决定的权能就是一种参政权的体现，而参与实施权本身也包含了相对人的实体利益。因此，行政参与权既有程序性权利内容，又有实体性权利内容，是实体权利与程序权利的集合体，从而把行政参与权从单纯的程序性权利和实体性权利中分离出来。同时，行政参与权的运行机理也打破了传统行政相对人权利是私人公权利的单一属性，行政参与权既是私人公权利，又具有公权力的性质，从而又进一步把行政参与权从相对人的实体权利中分离出来。另者，行政参与权是相对人享有的参与行政过程，影响行政决定的权利，虽然包括对行政活动的监督权，但是这种权能是行政过程中的监督，而不是发生行政侵权后的补救性监督，这又把行政参与权与相对人事后的救济权相区别。因此，行政参与权是不同于传统行政中的程序权利、实体权利和救济权利的新的权利类型。这种新的权利的确立，必然引起相对人权利结构的变化，从而需要解构相对人权利结构，并重构参与式行政中相对人的权利结构，使相对人权利结构实现优化。正如有学者所言，“行政相对人平等参与权的丰富与发展，是对权利结构的优化。”