试论行政参与权与行政法律关系的变革

 　　【摘要】实证上，相对人行政参与权既在我国制度形态的行政法律关系中有所体现，也存在于实践形态的行政法律关系中并已产生一定效用，这说明行政参与权已是行政法律关系新的权利要素。应然上，相对人行政参与权的享有，一方面会与相对人其他权利重组，构成新的权利结构，形成对行政侵权的制约和对行政授益的合作，从而保护和实现相对人实体权利;另一方面，也会引起行政权的变化，形成新的行政权结构与运行模式，且会增设行政主体的义务，从而促进行政权运行的合法性、正当性和效率。因此，行政参与权改变了传统行政法律关系，形成参与式行政法律关系新的权利义务模式，是对传统行政法律关系的变革。

　　【关键词】行政参与权;行政法律;关系变革

　　【写作年份】2013年

　　【正文】

　　一、行政参与权：行政法律关系新的权利要素

　　“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。”[1]公民行政参与是现代民主政治制度下一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一。[2]的确，公众参与行政是行政民主化潮流的必然要求，行政过程的民主化表征是相对人能够平等地参与行政活动，享有行政的话语权和一定的决定权。另一方面，行政活动的正当性和可行性也需要公众参与，政府机关与公众之间通过信息的汇集、意见的沟通、利益的博弈等，形成知识的荟萃、民意的聚集和利益的均衡，从而作出科学、理性、正当的行政决定，保障行政决定的顺利实施，有效实现行政目标。因此，当代公共行政已离不开公众参与，公众参与已经成为行政活动的必经环节，或者说，公众参与已经融入当代公共行政之中。这种行政模式就是参与式行政。

　　在参与式行政中，公众参与要得到切实保障，必须要得到法律的确认，即公众参与应当成为一种法律权利，这就是行政参与权，是行政相对人依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政管理活动过程，并对行政立法、行政决策和行政执法等直接发挥影响的一种综合性权利，它包含参与资格权、了解权、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等多项权能。行政参与权虽然在我国还不是明确的法定概念，且其保障也存在明显的不足，但是在我国整个行政法律制度体系中，已有行政参与权权能的有关规定，也即行政参与权实际已成为制度形态的行政法律关系的内容。首先，我国《宪法》规定了公民参政权和对国家机关及其工作人员的建议权、监督权等，同时也确立了国家机关和工作人员必须倾听建议与接受监督的义务。这就是行政参与权的宪法法源。行政参与权不但已有宪法依据，而且，单从内容而言，在我国行政法律制度体系中，我们不难发现在行政立法、行政决策、行政执法等制度中都已经规定行政参与权的具体权能。

　　在行政立法上，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都对公众在行政立法过程中的表达权和监督权有所规定与确认。而在一些地方政府规章中对规章制定中的公众发起权、表达权、监督权和参与实施权等都作了更为详细的规定，且规定了政府的回应和采纳义务。在行政决策中，《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《城市规划编制办法》等都对公众参与价格决策、城市规划决策、环评决策等的表达权进行了规定，而且也确立政府应当征求意见和回应意见的义务。在行政执法制度上，《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。《行政处罚法》和《行政许可法》主要赋予了相对人的陈述权、申辩权和听证权，同时也确立行政机关听取和采纳相对人意见的义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府机关拟定征收补偿方案征求公众意见的义务，同时赋予了公众参与决定补偿方案的权利和参与决定房地产价格评估机构的权利。

　　行政参与权各种权能在行政法律制度中加以规定后，意味着行政参与权成为了制度层面的行政法律关系的权利要素，因为行政法律制度主要就是对政府与公众之间权利义务关系的配置，是行政法律关系的规范形式。

　　与此同时，近年来，公众参与行政实践已成为公共行政生活领域里一道亮丽的风景线，行政活动中的公告评论、意见征求、座谈会、论证会以及听证会等公众参与形式，此起彼伏，方兴未艾。公众参与贯穿于行政立法、行政决策以及行政执法等领域，公众参与行政活动的案例不胜枚举，俯拾即是，正如我国致力于公众参与研究的行政法学者王锡锌教授所言，“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公共生活‘民主化’的一个符号。”[3]参与的理念与参与行动相结合，展开一幅中国民主制度从宏观层面到微观领域里公众参与的丰富画卷。[4]这幅生动的画卷也已在我国公共行政实践中不断展开。

　　我国行政立法领域中的公众参与已经蔚然成风。政府在行政立法过程中，通过网络征求意见，召集有关公民和专家举行座谈会、论证会，依法公开举行听证会等形式和途径广泛听取意见，吸纳民意。例如，《广州市商品交易市场管理规定》在制定中公众多种形式的参与，以及被誉为“拆迁变法”的《城市房屋拆迁管理条例》修改中的“学者上书”和两次面向全国公众征求意见等等，都是行政立法领域公众参与的典型代表。行政决策领域是公众参与行政实践中最为广泛和繁荣的领域。在政府重大决策过程中，公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到，并在决策过程中积极引入公众参与，以期提高决策的科学化和民主化水平。公众参与渗透于环保、城市规划、政府财政预算等决策过程。如，环保领域中的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，城市规划领域里的“厦门‘PX’事件”，[5]财政预算领域内的“温岭民主恳谈”，公共产品供给中涉及与国民生活密切相关的水、电、气、交通运输、景点门票及教育医疗收费等定价问题中的各种听证会等等，这些行政决策中的公众参与昭示着我国行政决策趋向于权利与义务的关系配置。而行政执法则是最早开展公众参与实践的行政领域。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度引入中国，1998年9月29日上午，在浙江嘉兴举行的毛阿敏偷税案听证会，引起了社会的广泛关注，颠覆了人们对于行政处罚的传统思维。行政许可也是行政执法中公众参与开展较为充分的领域。《中华人民共和国行政许可法》明确规定了听证制度，而且比《行政处罚法》规定更加具体。以“大连西部通道建设项目的环境影响评价行政许可听证案”为典型代表的环保领域的行政许可听证最为活跃，充分体现了公众参与环保行政许可的热情。近年来，我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。