试论行政参与权与行政法律关系的变革(3)

　　在参与式行政模式中，我们需要对相对人权利进行如下重构。行政参与权是相对人作为行政活动的主体首先必须具备的权利，因此，应当置于相对人权利结构的首端，它包括参与资格权、知情权(了解权)、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等。相对人通过主动参与行政过程，表达利益诉求，提出行政建议，提供行政信息，与行政主体进行平等地利益博弈与协商，并参与行政决定，形成有效的合作行政，获得行政授益。同时，相对人具有与行政主体均衡的利益博弈能力以及行政过程中对行政违法的纠错权(监督权)，从而形成对可能发生的行政侵权的强力制约。因此，行政参与权具有保护相对人实体权利与促进其有效实现的功能，是相对人实体权利保护与实现的最关键因素，形成对相对人实体权利的强力保障。行政参与权之后是一般程序性权利，包括申请权、得到通知权、申请回避权等，对相对人实体权利具有一定的保护作用。相对人的实体权利包括自由权、平等权、受益权等，这些权利是相对人生存与发展的核心权利，位于相对人权利结构的中心。相对人权利的最底端是救济性权利，包括行政复议权和行政诉讼权等，是相对人权利保护的最后防线，但由于补救性权利的先天缺陷，因此，其作用是有限的，而且，只要相对人行政参与权真正得到保障和实现，行政侵权将会大大减少，这种事后救济的程序权利的用武之地也会变小，救济成本也将大大降低。当然，一旦行政参与权自身受到行政主体的侵害，相对人也可以运用救济性权利提起复议或诉讼，从而保障行政参与权，因此，从此意义上说，救济性权利是相对人权利保护的最后屏障。

　　在参与式行政模式中，由于相对人行政参与权的赋有，使相对人权利具有了对可能发生的行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作的功能，因此，相对人实体权利能得到很好的保障与实现，行政权的运行也因公众参与而获得合法性与正当性。因此，参与式行政中相对人权利结构是最充实和完整的。

　　综上所述，在由传统行政向参与式行政的转化过程中，相对人权利结构发生了重构，行政参与权成为相对人的前提性权利，公众参与度由弱变强，行政授益与行政合作不断增强，行政侵权则由强变弱，相对人对可能发生的行政侵权的防御也由弱变强，对相对人权利的保障则由弱变强。

　　三、行政参与权对行政权力的再造

　　“行政权与行政相对方权利之关系，是行政法所要调整的一对核心、基本矛盾。行政法制内容主要围绕行政权与行政相对方权利的分配、限界，以及互相监督制约、激励促进而展开。”[9]因此，行政权与相对人权利的相互作用与矛盾运动，是行政法所要解决的核心问题。相对人行政参与权的赋有不但会引起传统行政模式中相对人权利的解构和参与式行政模式中相对人权利的重构，同时也必然会影响和作用于行政权力，引起行政权力产生、构成与运行的变化，或成为行政权力的来源，或成为行政权力的效力基础，或成为行政权力的组成部分，从而形成新的行政权力产生、结构与运行模式。

　　1、行政参与权成为行政权力的来源

　　“行政权来源于公民权”，[10]这是根据人民主权的宪政原理得出的结论，因此，公民权是行政权宪政意义上的来源，也是抽象意义上的根源。由于行政参与权也源于公民的参政权，因此，行政参与权不可能是行政权宪政意义上的来源，而是行政权力的具体来源，是指在行政活动中，相对人行使的一些参与权会产生行政权力，或者说，没有这些参与权的行使，就不会产生相应的行政权力。如，相对人就某一公共事务，提出行政立法和行政决策的议案，会产生行政主体的立法权、决策权，相对人就自己某一合法权益向行政主体提出保护或实现的申请，会产生行政主体的执法权。这些行政权力的产生是以相对人对行政事务的发起权等行政参与权的行使为前提和依据的，没有相对人的这些参与权，行政主体不履行满足相对人这些参与权的义务，就不会产生行政主体对应的行政权力，亦即这些行政权力来源于行政参与权。这种行政权力产生的模式是：行政参与权(发起权等)→行政权力(产生)。

　　2、行政参与权成为行政权力的效力基础

　　在传统行政模式中，行政权力具有先定力、公定力和强制力等，相对人的权利一般不会影响行政管理过程中的行政权力的效力，亦即对行政过程中的行政权力没有约束力。而在参与式行政模式中，行政主体必须保障相对人的参与权，相对人享有知情权、表达权、合理意见采纳权等，行政主体不满足相对人这些权利的行使，行政权力不会发生效力。如，在行政决策中，要求行政主体必须告知相对人举行听证的，行政主体没有履行告知义务，或相对人要求举行听证，行政主体没有举行听证，以及举行听证后，行政主体没有根据听证笔录作出行政决策决定等情况下，行政决策都是无效的。再如，在行政处罚中，行政主体未听取相对人的陈述与申辩，行政处罚不成立，当然也不能生效;在行政许可中，要求举行听证的行政许可，举行听证后，未根据听证笔录作出行政许可决定的，行政许可决定不生效等等。因此，在这些行政决策与行政执法中，行政参与权成为了行政权的效力基础。这些行政权力虽然可以先于行政参与权而存在，但是其生效必须以履行满足相对人参与权的义务为前提，否则会因丧失正当性而无效。这种行政权力运行的模式可以表示为：行政参与权(知情权、表达权、意见采纳权等)→行政权力(生效)。

　　3、行政参与权成为行政权力的组成部分

　　真正的行政参与，是实质性的参与，必须要求行政主体部分还权于行政相对人，从而使相对人也具有一定的治理能力，也就是相对人享有参与行政决定权和参与决定实施权，这些权利可以介入、渗透、融合于行政权力，成为行政权力的一部分，从而与行政主体一道分享公共事务的治理权。这样，行政相对人与行政主体一同参与行政活动，形成治理公共事务的合力，共同完成行政活动的目标，同时达到保障与实现自己实体权利的目的。例如，行政立法、行政决策中相对人的参与表决权，行政协助中相对人的参与实施权，都已是行政权力的组成部分。它们融合渗透于行政主体的行政权力之中组成复合性行政权力，形成合作行政，促进行政的正当性与效率。这种行政权力的结构模式可以表示为：行政参与权(参与行政决定权、参与实施权等)+行政权力→复合性行政权力。