试论行政参与权与行政法律关系的变革(4)

　　四、行政参与权对行政义务的增设

　　相对人行政参与权的赋有，虽然并不必然削减行政权力，甚至还会补强行政权，与行政权形成合力(复合性行政权)，但是作为相对人一种新型权利，必然会增加对应的义务主体的义务，享有权利就是具有要求义务主体必须满足这种权利请求的能力或资格，否则权利是虚无的。“权利总是与义务人的义务相关联的。离开了义务，权利就不能得到保障。”[11]尤其是在行政法律关系中，行政相对人权利是具有特定意义的概念，是指由行政法所规定或确认的、由行政相对人享有并与行政主体的义务相对应的各种权利，是专门对应行政主体义务的权利[12].因此，从行政主体与行政相对人的关系而言，相对人行政参与权的享有必然需要立法增设行政主体相应的义务。这样，行政参与权才是实在的法律权利。概言之，相对人行政参与权的享有要求行政主体履行满足行政参与权的义务。具体而言，相对人行政参与权的享有，需要确立政府如下义务：

　　1、确定相对人参与资格的义务。相对人行政参与权首先要求参与资格必须得到政府的认可和确定。行政参与权通过法律加以确认后，需要政府在行政实践中依法确定相对人参与行政的资格，保障利益相关人的行政参与权的实际享有，在行政立法、行政决策以及行政执法中，都要认可利益相关人的参与资格，这是行政参与权实现的前提。这就要求政府应当履行行政公开的义务和通知依法具有参与资格的利益相关人的义务，使相对人知晓自己具有参与行政的资格。比如，某市政府为加强对电动自行车的管理，维护城市良好的交通秩序，准备作出对电动自行车统一上牌照的决策，那么政府首先要将这一相关决策信息公开，并依法确定具有参与资格的市民，并发出公告，然后，根据具体情况依法确定参与人，并逐一通知参与人。

　　2、创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政的义务。政府在行政活动中对参与人资格的确认，只是行政参与权实现的前提，为使参与人能实际参与行政活动，政府负有创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政过程的义务。首先，各级政府应当建立专门的网络平台，如在政府官方网站设立专门的电子信箱、信息交流平台等，接受相对人的意见和建议，并且应当建立即时显示接受的回复系统，使相对人参与行政能够常态化。其次，应建立定期举行重大决策的公众座谈会、专家论证会的制度，一是保障相对人与政府机关的直面交流与互动，也保障了部分无法利用网络资源的相对人行使参与权，同时也能使行政决策更加民主化和科学化。再次，政府应当严格履行依法举行听证会的义务，保障相对人最有实质意义的参与权的行使。此外，政府还应当经常通过电视播放、报纸登记和在办公场所设立意见箱等形式，为农民提供参与行政活动的机会，保障他们能够行使行政参与权。

　　3、听取相对人意见与诉求的义务。在参与式行政中，利益相关人享有对行政活动的话语权，能够发表行政意见，表达自己的利益诉求，其表达对象就是行政机关，其目的首先就是政府能够听进他们的声音，知晓他们的诉求。这也是行政参与权能够产生实效的第一步。因此，听取相对人意见和诉求必然要成为政府机关的义务。如果虽然政府建立了网络征求意见系统，在办公场所设置了意见簿，也召开了座谈会，甚至听证会，相对人通过这些途径和形式对相关行政活动行使了表达权，但是，这些声音和文字只是单向的输出，如果政府机关或塞耳闭听，或视而不见，相对人的表达权没有任何意义和实际效力。在现行行政法制度中，由于很多情况下听取相对人意见和诉求并没有规定为政府机关的义务，这种现象司空见惯。如果通过相应立法将听取相对人意见与诉求明确为政府行政的义务，那么政府机关必须把相对人的意见进行搜集、记载和整理，形成书面的记录并及时公布，重要的意见听取还应送达已经登记的回执。这样，政府与相对人下一步实质意义的沟通、交涉与协商才成为可能，相对人表达权才有可能进一步发展为实质意义的参与行政决定权。

　　4、及时回应相对人的义务。听取相对人表达，只是满足表达权的第一步，相对人对意见和诉求进行表达，更进一步的目的是需要政府机关作出积极回应和反馈，以知晓政府对相对人诉求的态度，从而与政府进行进一步的沟通、交涉与博弈，最后达到影响行政决定的目的。公权力机关征求公众意见的意义在于要认真对待意见——作出负责任的回应。因此，政府听取相对人意见和诉求后，应当及时进行回应，如果听而不应，无疑使公众诉求难以融入政府的行政决定之中，相对人也无法知晓政府决策的目的和依据，相对人与政府之间不能形成真正的沟通、交涉与博弈等良性互动，公众参与也难以正名。因此，政府应当履行及时回应相对人意见和诉求的义务。否则，只有相对人意见输入，没有政府意见输出与回音，相对人参与只能停滞于表达阶段，久而久之，相对人会失去参与的热情与信心，行政参与权也只能是徒有其表，公众参与行政只会流于形式与过场。

　　5、依据相对人正确意见与正当诉求作出行政决定的义务。行政参与权产生实效的根本标志就是相对人的意志能够影响政府的行政意志，政府能够依据相对人正确意见和正当诉求作出行政决定。而且，政府对未被采纳的意见和诉求，还应说明理由。这也是行政参与权实现的实质体现，同时也是对政府机关滥用行政决定权的有效监督与制约，有利于促进行政决定的科学性、正当性与可行性，是参与式行政取得实效的实质保障。因此，依据相对人正确意见和正当诉求作出行政决定是政府满足行政参与权最重要的义务。然而，现行行政法制度中，尤其是行政立法和行政决策中，很少将其作为政府一方的强制性义务，这也是行政参与权难以真正实现，参与式行政流于形式的根本原因。

　　6、接受相对人行政评估并及时纠错的义务。在参与式行政中，相对人享有对政府行政效果的评估权。这也是公众参与实施权和监督权的体现，是相对人行政参与权完整实现的标志。相对人无论是对行政立法、行政决策和行政执法的实施效果都具有评价的权利，对经过行政实践检验违法的或不合理的、以及不具有可行性的行政法规、规章以及其他行政规范性文件，有提出修改或废止的权利，对违法的行政执法有提出纠正和要求采取补救措施的权利。与此相对应，政府应当建立行政立法、行政决策和行政执法的公众评价制度，定期接受社会公众的行政评估，并及时进行调查、核实与回应，对应当修改与废止的行政法规、规章或其他规范性文件应当及时修改或废止，并进行公布，对违法的行政执法应当及时纠正和采取补救措施。