宅基地使用权有偿设立问题探析学毕业论文(2)
2014-05-18 01:10
导读：我国推行这种均分、福利性质的宅基地无偿使用制度有其深刻的历史原因。从1953年起，我国实施优先发展重工业的战略，开展了对农业、手工业和资本主
我国推行这种均分、福利性质的宅基地无偿使用制度有其深刻的历史原因。从1953年起，我国实施优先发展重工业的战略，开展了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。但当时孤立、分散、落后的个体农业与工业化建设不适应，趋于均衡发展的市场调节与高速度和优先发展重工业产生矛盾，于是国家推行计划经济，通过计划取代市场的配置功能，消灭了资源的财产属性，使各种资源按国家的需要进行行政配置，以便集中力量发展重工业。为节省谈判成本、便于将农业资源从农村转出，与计划经济体制相适应，我国在农村推行合作化和人民公社制度，并通过推行城乡分割的户籍制度，严格限制农村人口向城市的转移，加强了国家对劳动力资源、农产品的统一调配能力{9}。相应地，在农村土地制度方面，为了防止农民分化，保证将农民牢牢束缚在土地上，除了推行农地的集体所有外，国家对最重要的生活资料—宅基地也实行了集体所有。由于土地资源的稀缺性，规定一户只能拥有一处宅基地，确保每户农民都能得到一块安身之所；集体根据成员身份统一按行政手段分配宅基地，消灭了宅基地的商品属性，宅基地和农地一起成为农民基本生存条件和农村社会稳定的保障，使农民与人民公社之间建立起一种完全的依附关系{10}。可见，优先发展重工业的考虑是农村宅基地所有权从农民个人向集体转变的决定因素，计划经济、城乡分割是宅基地使用权存在的制度基础，在这种背景下建立起来的宅基地使用权制度只是推行工业化、抽取农村资源的一种手段，宅基地权利的取得、权利的行使、保护甚至法律制度本身的合理性已经不重要，国家管理权限和私人权利之间的关系被严重扭曲，物权制度被异化为一种行政制度，这是导致宅基地使用权设立行为性质改变、程序不合理以致宅基地使用权被限制流转等问题的根源所在。虽然这种制度安排对我国优先工业化非常有利，却严重损害了集体和农民的土地权益。
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改革开放以后，随着计划经济体制、人民公社的解体、市场化进程的推进，集体农地和国有土地进行了市场化的轰轰烈烈的改革，我国宅基地制度也存在调整的压力，在20世纪90年代初我国曾尝试过推行宅基地有偿使用制度[1]。但总体而言，均分、无偿、无流动、申请—审批取得宅基地使用权的制度大体保持稳定，没有大的变化。究其原因，我国是社会主义国家，在国家
政治体制和意识形态的刚性约束下，宅基地集体所有的性质不可能改变；同时，在农村社会保障体系没有建立、农村生活方式没有发生根本改变的情况下，宅基地目前仍然担负着农村社区稳定和农民居住保障功能的使命，如果改变宅基地均分、无偿使用而采取市场化的使用方式，可能会引起农村社会的动荡，政府将承担极大的政治风险；从农民角度而言，在城乡分割严重、城乡土地市场不统一、土地的增值收益功能未彰显的情况下，农民没有将宅基地市场化的经济冲动，因此宅基地无偿使用、行政配置的方式总体上得以延续。
（三）宅基地实行无偿使用带来的主要问题
由于消灭了土地的财产属性，土地资源优化配置失去了前提，造成了土地资源严重浪费、城乡土地不平等等诸多问题。
1．造成土地资源的严重浪费。
市场机制是配置资源的最好手段，这对土地资源同样适用。通过价格机制的调节，能使土地资源落到最需要的人的手里，从而实现土地资源的优化配置。由于我国农村宅基地采取无偿、均分的行政配置方式，价格信号无法对宅基地发挥作用，不管有无需要，村民都会努力申请、多占宅基地，分享集体土地这块“肥肉”。因此，无偿使用的原则势必鼓励村民多占、超占宅基地，造成宅基地资源的紧张，影响农村宅基地资源的合理分配；也进而鼓励村民占用耕地，造成整个农村土地资源的严重浪费。农村大量的空心村、闲置宅基地就是最好的证明。
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2．剥夺了集体的土地权利。
农村集体在其宅基地上设立宅基地使用权这一过程本属于物权变动范畴，要经过合意和公示步骤。但《土地管理法》第六十二条第三款规定宅基地使用权设定程序为：“经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。”根据这一程序，所有人和使用人之间的合意变得无足轻重，宅基地使用权取得的关键变成政府的审批行为，这使得本应由农村集体和宅基地使用人之间的民事法律行为变成行政行为，使原本占主导地位的宅基地所有人在宅基地使用权设定过程中所起的作用非常有限，剥夺了农村集体作为设定人的应有权利，致使农村集体无法按市场需求有效行使其土地权利，集体土地收益无法充分实现。更有甚者，按行政许可模式构建宅基地使用权初始取得的程序，使集体和农民这一本应该行使当家作主权利的群体沦为一个完全受限制和管理的群体，为行政权力干预、侵害集体土地权利打开了方便之门，极不合理。
3．造成城乡土地不平等。
由于宅基地使用权设立行为的异化，并应按物权设立方式取得的农村宅基地使用权变成由行政许可创设，由此取得的宅基地使用权具有均分、福利性质，不再具备流转的逻辑前提{11}。农村宅基地使用权和国有建设用地使用权都是用益物权，都属于建设用地的范畴，但农村宅基地使用权不能自由流转，而国有建设用地使用权却可以自由用于各项建设，这造成了城乡土地的不平等，也带来了严重后果。首先，农民无法将宅基地使用权转让给村集体以外的人，宅基地的配置范围有限，其价值无法充分体现。其次，随着工业化、城市化进程的加快，土地迅速增值，这本是集体和农民分享工业化、城市化带来的好处的重要途径。但现行法律规定农村宅基地无法直接进入建设用地市场（特别是不能直接进入房地产市场），农村宅基地只有经过征收后才能用于各项建设，而征地补偿的低廉直接剥夺了集体和农民的利益，致使集体和农民无法凭借土地权利分享工业化、城市化带来的好处，严重损害了集体和农民的利益，这是导致目前农村贫困的重要原因。
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三、我国社会转型对宅基地有偿使用的推动
近年来，随着市场经济的确立，我国经济高速发展，我国社会正在经历重大的社会经济转型：一方面是社会转型，即从传统的农业社会向现代工业、城市社会转型；另一方面是经济转型，从传统的计划经济向现代的市场经济转轨{12}。这使得原有以计划体制、城乡分割制度为基础的均分、福利性质、行政配置的农村宅基地使用制度赖以生存的社会经济条件正逐步丧失，市场化（效率）、城乡一体化（公平）已经成为包括取得在内的宅基地使用制度改革的总体方向。
（一）社会转型推动宅基地使用往市场化方向转变
