论行政指导及其程序(3)
2015-08-06 01:03
导读：3.必要性原则。必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观熟悉。行政主体行使行政职权的基本目的
3.必要性原则。必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观熟悉。行政主体行使行政职权的基本目的在于维持一个正常的社会秩序，促进社会的全面进步。假如能通过非行政行为也能达到这一目的，或者可以降低行政本钱，行政主体完全可以作出选择，采用非行政行为实现行政目的。因此，在行政指导中确立必要性原则，是基于行政效益理论。在现代社会中，行政治理的资源是有限的，有的甚至是稀缺的。为了减轻社会负担，行政机关应当通过主观努力，将有限的行政治理资源最大化。
这一原则可以从以下几个方面理解：其一，“必要性”是一种客观状态在人们主观上的反映，因此，指导人们往熟悉这种客观状态的方法是否正确，直接影响到人们能否熟悉必要性这种客观状态。就方***而言，辩证唯物主义和唯物主义应是一种（但不是唯一的一种）科学熟悉世界的方***。这一方***要求我们一切从实际出发，实事求是。我们不能为了宣传行政指导致需求而过分夸大行政指导的功能，也不能因行政指导没有强制性而否定行政指导在现代市场经济中的作用。正确地把握行政指导的功能是行政指导必要性原则的核心内容。其二，“必要性”作为一种客观状态也是在不断变化的，这种变化可直接导致行政主体是否采用行政指导行为作为治理社会的一种手段。假如不能熟悉到这一点，必然会降低行政主体运用此种手段治理社会的有效性。也就是说，在行政治理中行政机关今天用行政指导治理某一种行政事务产生了良好的社会效果，这并不意味着明天再用于这类行政事务还能产生同样的结果。其三，必要性是行政主体实施行政指导行为的一种客观依据，它不依人的主观意志而发生变化。因此，行政机关必须在正确的方***指导下熟悉这种客观变化。
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（二）行政指导的基本内容
1.行政指导的主要方法
因行政指导行为本身所具有较大的裁量性，实在施的具体方式也由于行政事务的复杂性而多种多样。现择几种具有代表性的行政指导方式分述如下：
（1）说服。说服是行政机关通过陈述情理希看行政相对人接受行政指导的一种方式。说服是以行政机关说理为条件，固然行政行为也要求行政机关说理，但行政行为总是与强制联在一起的。由于行政指导没有国家强制力为后盾，因此，要使行政相对人接受行政指导的重要方式之一就是行政机关应当以理服人。我国行政实务中行政机关说理的障碍是存在于行政机关工作职员内心深处的等级、特权思想观念。固然我们几十年来一直宣传行政机关工作职员要“为人民服务”，但为“官”高人一等的思想意识具有一定的普遍性。以权压人、以势逼人在行政治理领域中并不少见。固然我们也提倡在行政治理中要做“说服”工作，但说服经常是与“”联系在一起的。当说服与教育成为一个独立的行为时，说服便成了行政机关单方面的训导、灌输。这与行政指导在同等地位之间的说服具有天壤之别。固然有学者考证了我国自1952年起就有行政指导制度，[6]但我以为那种“刚柔相济、恩威并施”的行政活动-至今仍存在于我国行政治理中-不是严格意义上的行政指导行为。因此，我国如要推行行政指导作为行政治理的一种方式，行政机关必须首先同等地对待行政相对人，学会讲道理。
（2）建议。建议是行政机关根据行政治理目的的需要，将自己对实现行政治理目的、途径等形成的看法告诉给行政相对人，希看行政相对人在、和文化活动中响应其建议，从而有助于行政机关达成行政治理的目的。建议一般具有具体的，行政相对人接受后具有可操纵性。假如行政相对人在接受建议后需要行政机关帮助，行政机关应当给予满足。行政机关正确运用行政指导的方式，客观上可以产生良好的效果，对提升“善良政府”形象具有重要的促进功能。
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（3）协商。协商是行政机关为了取得行政相对人的支持实在现某一行政治理目标，而与行政相对人就某一行政治理事项进行商讨，增进互相了解与沟通，谋求与行政相对人达成共叫。我们知道，行政机关进行行政治理具有调整社会利益分配的职能。当行政机关为了某一行政治理目标进行活动时，必然会部分行政相对人的现有利益，如城市道路拓宽、建造城市污水处理设施等。假如行政机关在事先就此与受不利影响的行政相对人进行协商，听取其意见，顾及其所受到的利益损失，那么，行政相对人是可以在理解的基础上支持行政机关的行政治理活动。正如日本神户大学教授、著名经济学家根岸哲所说：对于行政机关而言，由于行政指导是在征得方面的同意和协助下进行的，所以能够更有效地实现行政目标；对企业而言，由于行政指导是通过行政机关同等地相互沟通、说服来实施，所以企为的意见能得到充分反映。[7]
