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中国立法过程中的非正式规则（下）(2)

2015-08-23 01:06
三．人格化因素的作用
中国的政治是一种具有特殊的、高度人格化性质的政治，最主要的政治权威不是存在于客观化了的法律或道德准则中，而是存在于对领导、上下级关系等的理解与体会之中(Pye，1995，p.39)。今天的中国，既不存在充分内化的、足以控制官员行为的法律制度，也不存在类似的道德秩序，这就为一种非正式的、人格化政治的盛行提供了温床。非正式因素在每一级的每一个政治组织中发挥作用，越往上越重要，直至最高层政治(Ditmer，1995，p17)。在毛泽东以后的，由于意识形态的重要性和号召力相对下降，中国的领导人开始越来越多地诉诸正式—正当的公道性，以此作为获得正当性的最有效的途径，从而开始建设社会主义法制，进步人大在立法过程和决策过程中的地位，并加强立法工作。但同时，意识形态的销蚀以及定义明确的民族主义理想的医乏也从侧面使得政治精英之间的个人联系和政治领袖的人格化气力成为可能整合该制度的重要因素。
1．得益于非正式因素的正式组织：人民代表大会的
人格化的权力结构是相对自足的，即使在正式的政治结构缺乏的情况下也能够发挥作用。与这种自足性相联系的是，正式组织成为依附于非正式的政治结构的因变量，往往由于任命了一个强有力的领导人而力大增。1980年代初之后人大在立法过程中影响力的上升很大程度上可以回结为彭真、万里、乔石、***等党的领导人担任全国人大常委会委员长，以及1980年代中期大批老干部“退休”到人大系统这样的事实。
彭真是改革开放后第一个对人大立法工作提出了自己的鲜明观点(经验立法)并极力主张进步人大在国家政治生活中的地位的资深领导人。彭真不但有丰富的立法经验，而且有必要的人际关系和个人威看，这些构成他的人格化权力的政治基础。委员长这一职位只是他发挥个人影响力的正式舞台而已。六届人大期间，彭真直接主持修改了宪法，确定了新的立法权限划分体制(承认了地方人大及其常委会制定地方性法规的宪法地位)，大大增强了人大参与立法与决策的能力与效率。不仅如此，六届人大也加强了人大常委会的组织制度建设和工作机构建设(全国人大常委会办公厅，1990，p.545)。在1983年以前，全国人大只有民族委员会一个专门委员会，而1983年之后开始设立6个专门委员会和一些机构如政策研究室、图书馆、出版社等，这都改变了人大在立法过程中被动的局面。这种职业化和专业化N4顷向在第七、第八、第九届全国人大期间得到了延续。
尽管***在1978年之后夸大“制度化、化”，并肯定人民代表大会制度是我国的根本政治制度(***，1993，p．17)。但他同时也一再夸大服从中心同一领导的重大意义，“中心就是党中心、国务院”(***，1993，p218)，作为国家最高权力机构的全国人大基本不是一个决策机构，一个应该被服从的权力机关，而只是一个“制定法律”的机关，只有当打击刑事犯罪、建设或维护稳定需要运用“法律手段”或“法律武器”的时候，立法才会提日程立法(***、1993，p.156、p.194，p.208)。这就为人大留下了可操纵的余地。在党的领导与立法之间的关系上，彭真明确提出党对立法的领导只能“管方针、政策和原则”，而不应涉及到具体题目(“党管不了那么多，也不必管那么多”，彭真，1989，p.62)。这一观点不仅为以后的各任人大领导人所承认和夸大，并成为党中心和人大实际工作中遵循的一条不成文规则，并在1991年的党中心文件中得到了明确的表达。此外，彭真还提出在人大与国务院的关系上，国务院只是全国人大的执行机关。这固然是在重复宪法的有关规定，但却体现了彭真对人大真正承担起“权力机关”职责的期看。1980年代初期人大的发展以及相对于党和国务院在立法过程中影响力的增强，在很大程度上应回功于彭真的人格化权力和个人素质。假如说彭真使人大在***后得到了初步的发展，那么***领导的“废除领导干部职务终身制”则从另一方面加强了人大的发言能力。党内“退休”的老干部一般有三个重要往处：党中心顾问委员会(截止1997年)、全国人大常委会及政协全国委员会。一些党内老干部退休到人大，客观上使彭真时期的人大常委会成为党史上最强大的常委会之一(能够与其一较高下的恐怕只有现在的九届人大)，它囊括了至少七名前政治局委员，此外还有几十名党的中心部分和国务院系统的部长和副部长级干部(Tanner。1999，P113)。这些人都拥有大量的组织性资源和专门的政策知识。他们固然没有在党内和政府内把握正式权力的正式职务，却仍拥有从属于自身的人格化权力，并把这种权力结构带进了人大常委会，从而一定程度上实质化了源于人大的正式权力。由于1982年的宪法不答应全国人大常委会委员同时担任国家行政、司法、检察等机关的职务，***的“年轻化”举措又使他们丧失了在党内的正式职权，在整个1980年代和1990年代，全国人大常委会中的强力领导人越来越致力于把人大这一有着巨大正当性和发展潜力的结构变为自己影响决策、发挥“余热”的舞台。他们在进进人大之前在党中心或政府机构中担当重任的资历，则为这种影响提供了条件。这种状况，既可以解释人大内部工作机制制度化、法律化的进展(各种《议事规则》、代表联系制度的建立)，也可以说明常委会成为人大立法的核心的原因。同时，在党、政、人大三者之间的关系上，一个显而易见的趋势是，人大对立法过程的参与正越来越早，对法案的起草和审查的程序也越来越严格(从二审制到三审制)。相比之下，党中心对立法过程和立法机关的控制正在逐步放松(Tanner，1994b，p.381.)，而国务院及其各部分在立法过程中行使人大的立法权力或改变法律的原则和的余地也越来越小。