中国立法过程中的非正式规则（下）(3)
2015-08-23 01:06
导读：2．受人格化因素的立法过程 近二十年多来，对的立法过程产生过巨大影响的高级领导人中，***和彭真是最重要的两个。有趣的是，这两位领导人对待立法
2．受人格化因素的立法过程
近二十年多来，对的立法过程产生过巨大影响的高级领导人中，***和彭真是最重要的两个。有趣的是，这两位领导人对待立法的看法却存在很大的差异。***在1978年之后的主要讲话中只有一次集中谈到立法题目，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过进步，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”鉴于邓在实质上是中国这一时期格式的缔造者，这次讲话成为以后很长一段时间内指导立法工作的方针，尤其是“有比没有好，快搞比慢搞好”的结论，加上后人总结的“多比少好”，成为所谓的“三好立法方针”(周旺生，2000，p.54)。改革开放初期的很多法律规定过于原则化，政策痕迹明显，或者相互冲突，更有甚者，法律几乎在颁布的同时就发现需要修改，从而不得不在短短几年时间里一再修改，不仅破坏了法律的权威性和稳定性，而且浪费了立法的人力、物力。假如说***注重从建设和法制建设的紧迫性来规定立法原则的话，彭真对待立法的态度要稳重得多。他更关注法律本身的稳定性和权威性，要求通过制定稳定的法律(以实践证实是正确的政策为基础)来树立法律在人民群众中的威信(彭真，1989，p.139，p.267)。这种“经验立法”的原则与***的“三好立法方针”同样指导着六届人大以来的人大立法工作。彭真的本意可能是想通过夸***律的权威性来树立人大的权威性(作为判定党和国家政策是否“正确”的“裁断人”)，而事实上“经验立法”却极大地限制了人大在立法过程中所处的地位。相对于党中心和国务院，前者是很多重大立法的决策者，后者则是尽大多数国家政策的发布者和立法法案的起草者，人大在实质上只是一个“议程接受者”而非“议程确定者”(Tanner，1999，p108)，由于法案在提交到人大审议之前，早已经过了党中心、国务院及其部委的反复讨论，并在实际中经过了多次修改，人大可发挥的余地已经非常之少了。当然，这不能完全说是“经验立法”的结果。“经验立法”原则与“三好立法方针”虽则夸大的重点不同，甚至相反——一个夸***律的稳定性，一个注重法律制定的快捷和适时，但在立法过程的实践中，它们却产生了部分相同的结果，即，使人大的立法从属于党和国家的政策。“经验立法”使人大制定法律的经过变成对政策的确认与“正当化”过程，成为以另一种方式表达的政策，甚至直接就是政策化的法律；“三好立法方针”的出发点就是法律应该为党和国家的现行政策服务，也就是说，人大的立法应以政策为导向，政策需要什么法律，需要多少法律，人大就应该制定什么样的法律(***，1993，p.132，p.286)。由于当代中国的尽大多数政策都是由中国***和国务院制定的，人大立法从属于政策的局面就造成人大系统在整个立法过程中的从属地位。就中心立法而言，全国人大及其常委会在中国立法过程中的“多元舞台”上只能屈居党和国务院之后。时至本日，人大的领导人虽已很少再提起“经验立法”和“三好立法方针”，但立法为国家大政方针服务，应该围绕经济建设的需求进行，并以经济立法为主体的观点却延续下来，并被历任人大领导人重复着、夸大着(田纪云，1998；***，200l，p.6)。
（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑） 1988年后，随着彭真的往职，人大的领导人开始超越经验立法的原则，在确立和推动立法议程，尤其是以往由国务院控制的经济立法方面扮演了一个更为积极的角色(Tanner，1999，p.108)。这一过程随着***在1998年担任全国人大常委会委员长而达到高峰(“发挥法律对改革实践的引导和规范作用”)(***，200l，p.5)。***所主持的第九届人大，无论就其领导团体的实力还是其在立法过程中的影响力而言，都是几十年来最强的。***本人曾长期担任国务院总理一职，积累了大量的个人威看和工作经验。这些人格化权力基础大多数跟随***进进九届人大，其中包括至少五位曾于八届人大期间担任部长的专门委员会的成员，两位政治局委员***和田纪云，此外还有数十位前部级、副部级干部、军队高级将领和地方大员。与1980年代中期同样职员显赫的人大领导成员相比，这次人大常委会中的实力人物并不是“退休”或“半退休”到人大，而是正式进进人大并打算实实在在干一番事业的。九届人大的第一年，就在立法程序、机构建设、法律监视、宣传报道等方面进行了有力有效的改革。自九届人大常委会第二次会议起实行的立法草案“三审制”，不仅有助于立法质量的进步，更重要的是增加了法案在人大这一“立法舞台”上被审议、被影响的时间和程度，从而在事实上强化了“从法案到法”的过程的重要性。重要的法案由全民讨论、到基层进行立法调研等举措对于以往立法阔别公众的做法也是极大的改进。这些都体现了新一代人大领导人希看加强人大的权力地位的努力。
