中国立法过程中的非正式规则（下）(4)
2015-08-23 01:06
导读：四. 无法选择的结果 ***早已意识到了中所存在的“非正式性”——党政不分、以党代政，以及权力的人格化特征。1978年底，在对“***”的深刻反思中，他
四. 无法选择的结果
***早已意识到了中所存在的“非正式性”——党政不分、以党代政，以及权力的人格化特征。1978年底，在对“***”的深刻反思中，他提出，“必须使***制度化、化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和留意力的改变而改变”(***，1994，pp．136-137)。此后的若干年间，他始终在重复、夸大这一观点(***，1994，p.293，p．307，pp.318-319)，并致力于中国政治的制度化和法律化。但***对人大和立法的重视程度是有限的，他把大部分精力放在解决政党与政府之间的关系，以及党的领导制度等上，对党法关系则较少论述。况且，党与立法的关系(所谓“党法关系”)是任何想实现中国政治的制度化和法律化的改革者都无法回避的题目，正确处理党法关系不但是中国立法改革确当务之急(周旺生，1995)，而且直接关系到***一再提出和夸大的“制度化、法律化”目标的实现。
假如把立法过程的“制度化、法律化”当成1978年以
来中国立法的目标，那么毫无疑问，这也是一个消除“非正式规则”的过程。就前者而言，执政党对人大和国务院等机构立法活动的领导没有任何法定规范的约束，也缺乏任何政党之外的气力的牵制，党在立法过程中究竟应该扮演什么角色，承担什么功能，这些都取决于党本身；就后者而言，立法过程中的角色分配不是由制度确立的，而是随着党、政、人大三者的政治领袖所拥有的人格化权力和资源的分布而改变的。二十多年的实际证实，***的“制度化、法律化”的要求尚未完全实现。对于立法过程来说，制度化和法律化的进展往往表现在人大和国务院内部的立法程序上。各种议事规则和各种制定办法的出台的确在很大程度上规范了法律、法规和规章的制定程序；代表联系制度和监视机制的逐步完善和固定，从另一个方面促进了人大工作的制度化和法律化。然而，对于中国当代的立法过程而言，最重要的因素不是有权立法机关的内部规则，而是执政党、国务院和人大三者之间的外部联系，是他们各安闲立法过程中的作用与关系，即外部的规则。改革开放以来，中国的立法工作有了极大的改进，但在这一点上，还有待完善。人大在立法过程中应有的最高地位仍未得到充分体现，尽管党中心对立法过程的控制力在削弱，人大仍处于与党、国务院相比最弱的那一方面。与此同时，人格化的权力结构仍然存在，甚至有很大。
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正如本文开头所说，非正式规则在中国不是理性选择的结果，而是无法选择的结果。当然，中国立法过程中展现出来的非正式规则只是其冰山一角而己。全国人大、全国人大常委会和国务院等立法主体之间的立法权限的划分本身就不十分清楚，造成以上三者长期无法明确各自的权力范围，只能借助于惯例、习惯等非正式规则协调关系；加之实际中还必须贯彻党中心对立法的领导，更是加剧了立法过程的复杂性与随意性。也就是说，中国的立法过程几乎是先天性的“正式规则不足”，又加上后天性的缺陷。这种情形反映了执政党所面临的两难境地：一方面，执政党必须体现宪法和法律是“人民”制定的，这个国家的统治者是“人民”，是“人民”在当家作主，因而它不能直接在宪法或法律中对党的领导做任何实体性的规定，以免有”***之法“之嫌。事实上，在党的上，除了个别时期外，它从未忽视法律形式对统治“正当化”的重要性。但另一方面，当代中国的政治制度和框架的确是中国***一手造就的，坚持党的领导是维持这一制度的根本要求，这种地位使得它必须对国家中的重大立法进行干预，以免偏离本党的政治方向。这种领导对于一个执政党是完全必要、甚至应该是系统的，事实上这是政党把握执政权力的主要表现之一。中国的题目在于无法用法律的形式来制约、规定这种领导。尽管“党的领导”写进了宪法这一根本***，但在某种意义上宪法只是承认了一个既存的事实而已，党的领导地位的正当性来源不是或主要不是宪法的赋予，而是历史的选择(革命斗争的胜利)与现实的需要(建设与现代化)。这一点在宪法序言中有清楚的表述。因此，长期以来对执政党的监视(宪法与法律的监视、***党派的监视、人民群众的监视以及党的自我监视等)与其说是强制性的，不如说是劝导性的，其中蕴涵了极大的道德自律的。即使是现在一再夸大的宪法或法律的监视，也不是针对执政党组织，而是针对党员个人的。因此作为一个执政的党，中国根本不存在使之为自己的决策或立法承担责任的机制，但又同时把巨大的权力交给它，这就成为立法过程中非正式规则的制度性根源。
