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关于完善商事登记制度的两点建议

2015-11-18 01:21 摘要： 本文了我国大陆商事登记立法和登记体制的形成与存在的，提出完善商事登记制度的两条基本思路：一是制定《商事登记法》，同一商事登记制度；二是废弃分级登记制，实行以主营业地为标准的登记制。　　关键字：商事登记，立法　　商事登记，又称贸易登记，是指登记机关依照法定的程序和实体要求，对商主体的设立、变更或解散的事实记载于登记簿册，并予以公示的制度。依商主体法定原则，不论是公司还是合伙或者其它企业组织，都必须依法设立，其主体地位须依登记而确定，其商事能力的取得、变更或终止均以登记为必要。因此，商事登记是商法的重要制度。商事登记制度的完善是健全和完善商事法律制度的重要。　　大陆商事登记制度是伴随着体制的改革而逐步建立和起来的。大陆经济体制改革走的是一条循序渐进的路子，在改革的相当长时期内，计划经济体制和市场经济体制两种体制的因素经常是相互交错的，这两种因素对我国的商事登记制度都产生着不可低估的。因此，在经济体制改革过程中建立和发展起来的商事登记制度，不可避免地存在着与市场经济体制要求不相适应的内容。完善商事登记制度就是要按照市场经济体制的要求，不断消除与市场经济发展不相适应的内容，充实或增加符合市场经济发展要求的内容，从而健全和完善商事登记制度。　　考察大陆现行商事登记制度，笔者以为它至少存在以下两个方面的题目，首先是立法缺乏同一性，有关商事登记的立法比较凌乱；其次是采取分级登记体制，具有浓厚的旧体制色彩。完善商事登记制度的基本思路是：制定《商事登记法》，同一商事登记制度；废弃分级登记制，实行以主营业地为标准的登记制。以下分而述之。　　一、制定《商事登记法》，同一商事登记制度　　中国大陆的商事登记制度是伴随着经济体制改革而逐步建立和发展起来的。经济体制改革初始，国家就十分重视商事登记。1980年7月，国务院发布了《中外合资经营企业登记治理办法》，1983年3月国家工商局公布了《外国企业常驻代表机构的登记治理办法》，对外资企业、外国企业常驻机构的登记做了专门的规定。1982年8月，国务院发布了《工商企业登记治理条例》；12月，国家工商行政治理局发布了《实施细则》。条例和细则对国营工商企业、集体所有制的工商企业、联营和合营企业等企业登记，做了规定。1985年6月和8月，经国务院批准，国家工商行政治理局发布了《工商企业名称登记治理暂行规定》和《公司登记治理暂行规定》。1986年3月，国家工商行政治理局又发布了《经济联合组织登记治理暂行办法》。1983年，国家工商行政治理局还制定了《工商企业登记档案治理办法》。这些条例或规定初步构建起我国的商事登记制度。　　1988年6月，国务院第1号令公布了《中华人民共和国企业法人登记治理条例》，取代了上述《中外合资经营企业登记治理办法》、《工商企业登记治理条例》和《公司登记治理暂行规定》， 对全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业、外资企业、私营企业等企业法人的登记做了的规定。 同年12月，国家工商行政治理局公布了《中华人民共和国企业法人登记治理条例施行细则》。《企业法人登记治理条例》及其《施行细则》的颁布，标志着不同所有制企业法人的商事登记录现了同一。依据该条例及其细则的规定，非法人企业、在中国境内从事经营活动的外国（地区）企业以及经国务院有关部分和各级计划部分批准的筹建期满一年的新建企业，仍按照企业有关规定办理。 因此，总体上看，我国大陆商事登记立法仍处于分散的状态。此外，国家工商行政治理局于1990年制定了《企业法人登记档案治理办法》以取代1983年的《工商企业登记档案治理办法》，并制定了《企业法人的法定代表人审批条件和登记治理暂行规定》、《企业法人登记公告治理办法》等，进一步充实了商事登记制度。　　1992年，中共十四大召开，确立了市场经济体制的改革目标。在商主体立法方面，改变了以往的以所有制为标准的企业分类法，采取市场体制国家通行的企业组织形式分类法，先后颁布了《中华人民共和国公司法》（1993）、《中华人民共和国合伙企业法》（1997）和《中华人民共和国个人独资企业法》（1999）。相应地，在商事登记立法方面，国务院于1994年6月发布了《中华人民共和国公司登记治理条例》，1997年11月发布了《中华人民共和国合伙企业登记治理办法》，2000年国家工商行政治理局发布《个人独资企业登记治理办法》，对公司、合伙企业和个人独资企业的登记分别做了专门的规定。此外，国家工商行政治理局于1998年发布了《企业法人法定代表人登记治理规定》（1999年修订），取代了1990年的《企业法人的法定代表人审批条件和登记治理暂行规定》。上述公司登记等法规或规定的颁行，确立了大陆商事登记制度的市场化取向。例如，依《企业法人登记治理条例》第15条规定，申请企业法人开业登记时，应提交主管部分或审批机关的批准文件；但是依《公司登记治理条例》第17条的规定，设立有限公司，只有在“法律、行政法规规定必须报经审批的”情况下，才应提交批准文件；通常情况下，设立有限公司无须提交有关部分的批准文件。这标志着我国商事登记制度顺应了企业设立从“许可主义”（“审批制”）向“准则主义”的制度变革的需要。　　然而，上述情况一方面表明大陆商事登记制度伴随着经济体制该给尤其是商事主体制度改革的发展而逐步得到建立和发展，但另一方面也表明大陆商事登记立法存在着“因人（商事主体）而异”的特点，未能形成一个同一的商事登记制度。就现行立法来看，法人企业、公司、合伙企业、个人独资企业和外国企业分支机构，都有各自的商事登记立法，形成了庞杂的商事登记立法。 这种情形不仅徒增立法和法律适用的本钱，而且还可能由于不同立法所作的不一致规定，导致法律适用的复杂性。例如，公司的登记就涉及两部法律：一是《企业法人登记治理条例》，二是《公司登记治理条例》。依前一条例，公司设立应进行“开业登记”；依后一条例，公司设立应进行“设立登记”。“开业登记”与“设立登记”并非仅仅是用语不同，而是具有不同的法律意义。公司的设立与开业属于不同的概念。公司设立是指创建公司一系列法律行为的总称； 而公司开业是指公司成立后开始从事营业活动。公司设立的目的是创设公司人格，依商主体法定原则，公司人格的创设应符正当定条件并依法定程序进行；而公司开业就是公司的经营活动，公司是否具备开业条件、何时开业，是公司自己的事，固然国家对公司的经营活动也要进行治理，但公司的开业并不需要向工商治理机关提出申请，更不需要经工商治理机关批准。《企业法人登记治理条例》将法人企业的设立与开业混为一谈，规定企业法人应办理开业登记，并把企业的营业条件-“经营场所”作为公司人格创设的必要条件加以规定。 《公司登记治理条例》则严格区分公司的设立和开业，把开业从创设公司人格的设立登记中分离出来，纳进工商治理机关对公司的经营活动的监视治理范围。依据该条例第62条规定，公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，由登记机关吊销其营业执照。按照上述两个条例的不同规定，设立公司只需进行设立登记；而设立非公司制企业法人则须进行开业登记。同为企业法人，则出现应进行不同类型登记的复杂情形。　　法的同一是法制健全的基本要求。商事登记制度的完善首先是改变上述庞杂的立法状况，制定同一的《商事登记法》，取代不同商主体的登记治理“条例”或“办法”，实现商事登记制度的同一。同一的商事登记制度不仅要求各种商主体的登记同一立法，而且要求实行同一的登记程序和基本等同的登记事项。不同的商主体之成立可以有不同的条件，但其登记程序和登记事项应当基本同一。鉴于公司登记制度比较健全，其它商主体的登记也有相应的规定和做法，因此比较现实的立法思路应是：以现行的《公司登记治理条例》为基础，其它商主体的登记治理办法的规定，制定出同一的《商事登记法》；同时，《商事登记法》应将分散的企业名称登记、登记公告、档案治理等内容也吸收进来。　　二、废除分级登记制，实行以主营业地为标准的登记制　　在计划经济体制下，大陆的投资来源主要是国有资产，国家对国有资产实行“同一领导、分级治理”的治理体制，从而形成了中心政府和各级地方政府按照其权限治理国有企业的体制，国有企业有中心企业和地方企业之分，地方企业又按照行政级别的不同划分为省属企业、地市级企业和县属企业。不仅如此，在计划体制下，企业存在着“政府化”的特点，企业乃至企业的治理职员都有相应的行政级别。 企业与企业之间并非真正同等的主体，而是存在着“身份”的区别。这种企业体制可以称之为“企业等级制”或“企业身份制”。这种企业治理体制的一个重要方面，是立法上对企业的设立采取了“许可主义”（“审批制”）的立法例，企业的设立须按照规定经相应级别的政府或其部分批准。 不仅国有企业如此，外资企业、集体企业乃至私营企业也不同程度地被纳进这种治理体制。例如，外资企业须经国家外资主管部分或者国务院其授权的省市自治区政府批准。 按照《公司法》第77条的规定，股份公司的设立须经国务院授权的部分或者省级人民政府批准。因此，即使是集体企业和私营企业，如采取股份公司形式，同样须经批准才能得以设立。　　与这种企业等级制形成基本对应的是企业登记的分级制，即通常情况下，由哪一级政府或政府部分批准设立的企业应由相应级别的工商行政治理局办理贸易登记。按照1982年的《工商企业登记治理条例》第3条规定，全国性的公司其登记机关是国家工商行政治理局，其它企业则在所在的市、县工商行政治理局登记。同年国家工商行政治理局发布的《工商企业登记治理条例》第24条进而规定，全国性公司设在各省市自治区的分公司和经省市自治区人民政府批准经营进出口及有对外业务的公司，向所在的省市自治区工商行政治理局申请登记。1988年国务院发布的《企业法人登记治理条例》及国家工商行政治理局发布的《企业法人登记治理条例施行细则》对各级工商行政治理局的登记范围做了更为明确的规定，确定了国家工商局、省市自治区工商局和市县区工商局三级企业登记体制。 1994年国务院发布的《公司登记治理条例》设第二章“登记管辖”，根据《公司法》的规定，对国家工商行政治理局和省市自治区工商行政治理局以及市县工商行政治理局的公司登记权限进行了划分，其标准与《企业法人登记治理条例施行细则》大体一致，原则上也是由哪一级政府批准的公司由相应的工商行政治理局登记。 对于外资企业，按照1980年国务院发布的《中外合资企业登记治理办法》第2条规定，采取的是由国家工商行政治理局或者国家工商行政治理局授权地方工商行政治理局登记的原则，也形成了分级登记治理的做法，并作为一项制度坚持了下来。　　现行分级登记制的一个重要特点是保持设立的审批机关与登记机关的行政级别的一致性，经哪一级机关批准的企业由相同级别的登记机关登记。从国家行政治理体制来说，这种登记制度也许有其存在的公道之处。但是，从市场体制的要求来看，这种分级登记制是存在着明显的缺陷的。　　首先，它是旧体制下形成的企业等级制的产物，它是以企业等级制为条件的。而且，这种企业分级登记制反过来又起着一定的强化企业等级制的作用。企业等级制的本质是企业的身份制，它夸大的是企业固有的“身份”。在固有的经济体制下，国有企业与集体企业，公有制企业与私营企业，国有企业中的中心所属企业和地方企业，其间是存在着身份的区别的。它们适用不同的，承受着不同的政策待遇，其所受政府重视的程度也有区别。这种情形今天依然不同程度地存在着。然而，市场经济夸大的主体的同等，不论是公有制企业非公有制企业，它们都是同等的具有独立人格的市场主体。在我国市场化改革进程中，营造一个同等的经济环境十分重要。它是我国经济体制改革的重要价值取向。显然，我国现行的企业分级登记制与市场化改革的价值取向是不相适应的，它不利于营造一个同等的社会经济环境。　　其次，商事登记的主要功能作用是：（1）确认商主体及其从事营业活动的正当性，维护其正当权益；（2）便于公众了解商主体的信息，维护交易安全；（3）有利于国家对商主体的活动进行必要的监视和治理；（4）便于国家取得统计资料，以实现对经济的宏观调控。 现行的企业分级登记制不利于（2）和（3）两项功能作用的实现。按照企业分级登记制，企业应向哪一级登记机关申请登记，不是决定于企业的营业地，而是取决于企业由哪一级政府批准。因此，必然存在着企业的登记机关所在地与营业地不一致的情形。这种状况既不利于社会公众对企业信息和资料的调取和了解，也不利于国家机关对企业营业活动的监视与治理。可以设想，对于一个营业地在边远的省市县而其却是在国家工商行政治理局登记注册的企业，人们须向国家工商行政治理局调取和了解其注册信息，无疑存在着很大的不便；一个地方政府的职能部分对营业地在本地但却是经国家工商行政治理局登记的企业进行监视，恐怕远比对经本地工商行政治理局登记的企业进行监视要复杂得多。　　鉴于现行的商事登记体制存在着上述，笔者建议废弃现行的分级等级制，改取以营业地为标准的登记制度。不论是经哪一级政府或政府部分批准的企业，一律由其主要营业地的工商行政治理局登记。实行以主要营业地为标准的登记制，有利于淡化企业的身份观念，逐渐消除企业的身份区别，实现商主体的同等性。同时，企业营业地与登记地的同一，既方便社会公众对其信息的调取和了解，也有利于当地的政府职能部分依法对其进行必要的监视治理，可以克服分级登记制存在的制度性题目。而且，实行以主营业地为标准的登记制度，所有的企业将由其主要营业地所在的县市工商行政治理局登记，国家和省一级工商行政治理局将不再承担具体企业的登记事务，它们可以把主要精力集中在领导和全国或本行政区的工商行政治理工作。这样安排还有一个益处就是，国家工商行政治理局和省级工商行政治理局在对商事登记进行监视和检查时，可以避免自己既是监视者和检查者又是被监视者和被检查者所引起的尴尬，避免出现对商事登记进行监视检查时只对下不对己的不公道现象。　　注释：　　[1]该条例第39条明确规定，1980年7月26日国务院发布的《中外合资经营企业登记治理办法》，1982年8月9日国务院发布的《工商企业登记治理条例》，1985年8月14日国务院批准、1985年8月25国家工商行政治理局发布的《公司登记治理暂行规定》自1988年7月1日起废止。　　[2]关于条例适用的企业范围，参见该条例第2条。　　[3]参见该条例第36条、施行细则第71、73条。　　[4]有学者批评现行商事登记立法的“极度分散性”，妨碍了贸易登记制度有机体系的构建，不利于商主体的遵法和执法主体的监视治理。参见李金泽、刘楠：《我国贸易登记立法亟待完善》，《社会》1999年第7期。　　[5]周友苏：《公司法通论》，四川人民出版社2002年版，第173页。　　[6]参见《企业法人登记治理条例》第15条。　　[7]黄速建：《国有企业产权制度变革》，经济治理出版社1996年版，第6页。　　[8]参见1983年国务院发布的《国营企业暂行条例》第15条、第17条。　　[9]依《中外合资经营企业法实施条例》第6条规定，在我国境内设立合营企业，必须经国家对外贸易经济合作部（现为商务部）审查批准，但也可以由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关部分审批。　　[10]《企业法人登记治理条例》第5条、《企业法人登记治理条例施行细则》第8条、第9条、第10条。　　[11]《公司登记治理条例》第6条、第7条、第8条。　　[12]参见《企业法人登记治理条例》第5条、《企业法人登记治理条例施行细则》第7条第2款、第12条。　　[13]柳经纬主编：《商法》（上册），厦门大学出版社2002年版，第53页。