最高人民法院的角色及其演化(2)
2015-12-11 01:23
导读：责任制、司法解释以及审判监视程序的组合功能 1、最高人民法院的权力边界 在现阶段，的最高法院究竟能行使多大的权力、负有哪些责任？ 根占有关规
责任制、司法解释以及审判监视程序的组合功能 1、最高人民法院的权力边界 在现阶段，的最高法院究竟能行使多大的权力、负有哪些责任？ 根占有关规定，最高法院的主要职能活动包括：（1）审判依法回最高法院管辖或者最高法院以为应该由自己审理的一审案件；15（2）审判高级法院和相应等级的专门法院进行一审后的上诉案件；（3）受理对各级地院和专门法院已经生效的判决、裁定的异议，必要时进行提审或者向下级法院发出再审命令；16（4）审判由最高***按照审判监视程序提起的抗诉案件17；（5）复核死刑判决；18（6）决定对下级法院的管辖不明确案件的指定管辖；（7）监视各级地方法院和专门法院的审判活动；19（8）就审判活动中具体适用法律和法规的进行司法解释以及解答，20等等。基本上可以回结为处理诉讼题目（向后看）和宣示审判规范（向前看）这两大方面。 从权力结构的安排来，由于宪法解释和宪法实施的监视属于全国人大常委会的职权范围，所以最高法院迄今为止无从通过行使法令审查权的方式来扮演“宪法守护神”这样的重要角色，既不能对法律条文进行德国式抽象合宪性审查，也不能就个案所涉及的法律规范进行美国式司法审查，甚至不能正式对宪法做出有权解释，因而也就无从发挥制衡立法权和行政权等上的作用，也难以充分发挥保障基本人权等司法上的作用。在司法行政方面，由于人事和财务的决定权本来不在最高法院的把握之中，所以最高法院对各级地方法院和专门法院的监视权和力也受到很大制约。 由此可见，按照制度设计者的既有思路，最高法院的功能基本上应局限于审判业务的终极断定以及它本身享有管辖权的那些案件的具体处理。这里值得留意的制度特征是，中国的最高法院不限于处理案件的法律审，也作为一审法院或者上诉法院处理案件的事实审，在很大程度上仍然保存着“必要覆审制”的传统。21那么，最高人民法院是不是与地区的“最高法院”同样，要承担极其繁重的具体审判业务呢？22根据肖杨首席***官向全国人大做的法院
工作报告，最高法院从1998年到2002年共审结各类案件20293件；在2003年审结的案件数达到3587件，办理案件的数目也并不算太多。23可见，无论是定性分析还是定量分析，用“司法消极主义”的术语来描述中国最高法院的姿态都并不是没有根据的。 2、法官人数的扩充与监视困境 但人们实际上发现的最高法院却很积极有为，并不受限于审判业务，也并不拘泥于司法职能的各种形式要件。另外，中国的审判机关中一直流行的口号是“送法上门”、“让人民满足”。这种主动办案、参与的姿态，与西欧现代社会中当事人动员司法（accessto justice）、法官坐堂“等案上门”的方式形成鲜明的对照，使得基层法院也呈现出司法积极主义的表象。在1980年代，最高法院要求各级法院采取“处理一案、一片”、“扩大办案效果”的方针，并把通过审判形成政策、改善相关制度条件的设想体现为“司法建议”制度。24近年来，随着法制建设的深化，最高法院开始更活泼地就立法题目提出“司法建议”（也称法院的“立法建议”），并推动地方法院也在这方面言传身教，还号召广***官与时俱进、积极投身于司法体制改革。25由于最高法院采取积极姿态并进行了坚持不懈的努力，审判权的地位正在逐步上升。与此同时，司法行政权向中心集中的趋势也日益明显。 在这个过程中，法官人数规模的增大以及内部的整合化作业对于话语空间的深刻变化具有重要的意义，并由此引起了一系列的结构调整。众所周知，从1980年代开始，最高法院一直致力于扩***官职业的容量。“***”结束后恢复司法功能的初期阶段，中国各级法院职员不足、经费匮乏的题目的确十分严重。26为此，在1985－1990年期间，接连三次采取了增加法院编制的措施，详情是85年增加四万两千人、87年增加五万五千人、90年增加一万两千人，使得全国法院的定员从83年的约十五万人扩充到91年的约二十五万人。27正是这样数目上的“大司法”系统为法治话语提供了扬声器和覆信壁。 但在扩大数目规模的过程中，人们也提出了如何保证质量、进步质量的题目。最高法院后来推行审判长选任制，确定精英化的人事方针，就是对质量质疑的回应。尽管如此，以数目取胜的司法“人海战术”却并没有从根本上改变。最近出台的改革人民陪审制的一些举措，28实际上反倒有可能进一步助长“群众审判”的倾向，进一步壮大非专业化的法官队伍。这样数目巨大、质量不齐的状况使法制同一和审判系统内部的协调均衡变得很难，从而迫使最高法院不能不进一步采取其他手段来加强监控机制。 3、司法行政中的责任制原理 在上述条件下，最高法院怎样才能加强对各级法院的掌控，保证审判的同一性和精密性？首先需要指出的是，通过诉讼费留成和治理方式的改革，逐步形成了法院系统财务自立和内部调剂的机制；通过加强严格司法职员纲纪和赏罚措施，逐步使上级法院和最高法院对下级法院的人事考勤获得了较大的发言权和决定权――通观整个司法改革过程，可以发现最高法院已经渐次修正自己的角色定义，加强自己在审判系统内部的司法行政方面的权力。 另外，特别值得夸大的是承包责任制的传统做法也被最高法院作为加强监控权的基本方式而广泛运用，具体表现为合议庭或者审判长责任制、错案责任追究办法、目标治理模式等等，使前述财务权和人事权的重组始终能够保持必要的、持续不断的约束力。现阶段的司法实践显示，落实责任制的方式主要有两种。一种是行政性方式，最有代表性的是“以审判程序带司法行政”的案件流程治理（traceability of case hearing processes）。 这种制度设计把案件审理过程分成若干阶段和环节，分别根据法定审理期限、办案具体要求以及各种程序性作业的拟定目标值，不断进行观测、登记、督促和追踪治理。其渊源或许可以追溯到中国传统司法的“循环簿”做法，但在当今则与程序公正的观念联系在一起，29被理解为对审判权的“程序化控制”30装置。特别是法院之间联网和数码信息技术普及的条件下，案件流程治理与电脑化司法行政相结合有可能大幅度地进步审判的透明度和效率，但同时也有可能形成某种相互监视的可视化陷阱。无论如何，最高法院对各级法院的监视权会因而变得更富有成效。 另一种是运动性方式，例如“以改革举措带日常工作”的关系相机治理（contingent governanceof relations），也有助于落实责任制以及司法行政的目标。事实上，最高法院一直在通过各种合乎时宜的司法政策以及其他创意来不断增强各级地方法院和专门法院的向心力和有机团结。在某种意义上可以说，司法改革的进展必须以最高法院的主导权为条件，反过来司法改革的进展本身也必然导致对最高法院的主导权的迫切需求。司法改革意味着一系列制度变迁的运动，会冲击既有的结构，会形成创造性浑沌，会诱发新型的有序化现象，只有在最高法院能够审时度势、果断地进行裁量决断的场合才能避免混乱、达到预期效果。结果司法改革本身也就自觉不自觉地发挥着加强最高法院的监控能力和审判同一的作用。 4、司法解释与审判同一化 其次需要指出的是，最高法院为了在日常活动中有效地运作司法系统，必须维持审判规范的整洁协调。可以说，最高法院进行司法解释的基本功能就是在法律简素、规范多元的背景下确保法制同一，以权威主义的方式建构和维持某种高度集中的解释共同体。最高法院在1987年已经明文禁止地方各级法院制作司法解释性文件，昭示只有最高法院才能行使司法解释权；31十年后又颁布关于司法解释活动的若干规定，使司法解释的集权性进一步加强——从此，最高法院各法庭或者部分的意见必须经审判委员会讨论通过才能被称为司法解释，必须是采取最高法院公告的形式发表的那些解释性文件才能具备法律效力，32以法庭和部分的名义传达的大量意见和批复被排除在司法解释的范畴之外，“口头司法解释”的存在意义也被否定。 根据最高法院关于司法解释活动的若干规定的旨意，司法解释大体上可以分为以下三种类型：第一、“解释”，是指最高法院就立法机关制定的某一实体法或程序法的规范内容，或者就特定的案件类型以及解决倾向性题目中的法律适用，进行具体而全面的解释以及在此基础上形成的审判规范。它的文体和构成与成文法没有本质上的区别，基本属于法律细则化的范畴，发挥着填补法律空缺、消除内容上的暧昧和抵牾、为立法机关提供经验以及规范素材等多种功能。某些司法解释甚至长达十几章数百条，俨如成文法典；第二、“规定”，即根据审判活动的实际需要确立审理案件的标准和规则。这种规定的内容往往与法院内部的业务、事务以及程序性和技术性题目有关，基本上属于审判系统本身活动的
规章制度；第三、“批复”，为最高法院对高级法院、军事法院提出的法律适用中的具体题目或者请示的答复意见，有的涉及个案处理，有的涉及司法政策，有的涉及操纵规则。以上三种类型的司法解释固然在抽象程度上有所不同，但内容上的交叉之处不在少数，都对全国各级地方法院和专门法院具有普遍的约束力，在必要的场合这些司法解释都可以作为判决或裁决的根据而引用于司法文书之中。 为了保障司法解释的实效，最高法院还规定司法解释的状态也属于审判监视的对象，上级法院以及最高法院可以对下级法院以及个别法官是否严格遵守司法解释等职能行为行使监视权。33司法解释与审判监视程序的结合对于法院内部的步调同一具有非常重要的意义。除此之外，《违法审判责任追究办法（试行）》、《审判纪律处分办法（试行）》34以及督导员制度，也从不同侧面保障了司法解释的约束力以及最高法院在司法行政方面的权威。 总之，在这里我们可以看到某种三位一体的机制成为最高法院对各级地方法院和专门法院进行监视的主要操纵装置：（1）作为审判活动同一规范的司法解释，（2）保障这些审判规范的效力的审判监视程序以及相应的纲纪，（3）作为日常性人事考勤的基础和标准的责任制和各种任务指标。没有这些要件的配合，最高法院基本上不能有效地对全国各级法院进行监视，也很难自上而下实施司法行政。因此，在讨论对审判监视程序、司法解释方式以及科层制治理手法等进行改革时，我们不得不把司法行政的需要以及各种功能替换物也纳进视野之中。 5、两种不同的司法积极主义 就最高法院的角色作用而言，在三位一体的监控机制中特别有必要分析的构成因素当然是司法解释，特别轻易引起意见分歧的也还是司法解释。 与关于立法的“司法建议”不同，司法解释在相当程度上可以理解为一种直接的“法官造法”方式，最高法院根据审判实务的需要和具体情境，以行使司法解释权的名义创造规范甚至公民的权利义务关系，使法律和法规的成文不断细则化。在很多场合，司法解释权实际上或多或少腐蚀了立法权的领域，甚至有时难免公然越权的嫌疑。正由于法官是采取立法者的行为方式，所以他们对于解释的限度和制约条件以及推证的规则的关心势必有所下降。其结果，审判规范乃至法律的体系性、一贯性不得不有所削弱，而呈现出多层多样的杂糅化构成，与学说汇纂（Pandekten ）式的法律解释的整合化原型相往甚远。另外，很多司法解释在相当程度上只不过是一种司法政策而已，其中更被夸大的不是法理上的融通无碍以及借助原则和逻辑的***演绎，而是实践的绩效以及“目的－手段”式的政策性思考。最典型的实例可以举出《最高法院关于现阶段破产案件审理中应留意的若干题目的通知》（法发［1997］第2号），这个司法解释在有关行政法规的基础上，把劳动债权与土地抵押权的优先顺位颠倒过来，承认了在妥善安置破产企业职工这一社会政策眼前的担保法理相对化。 从“司法建议”到“司法解释”，映照出的是某种司法积极主义的姿态。根据司法建议的逻辑，法院似乎只是严格遵守和应用法律，而不得自行创造规范；即使在审理个别案件的过程中发现了制度上的阙失和需求，也只能向立法机关和行政机关提出改进的建议，改还是不改并非法院所能决定。然而，各级法院始终被要求以“目的－手段”的思维方式和制度设计的视角来进行利益考量，并且直接参与关于立法的政治***涉，这的确是不争的事实。至于司法解释，则是最高法院在一定范围内被容许直接创造规范。两者都体现了司法积极主义的倾向，但司法建议仍然保持着司法消极主义的外表形式，而司法解释则基本上抛弃了那样的外表形式，至少是对审判机关的“解释”的概念内涵和外延在实践中进行了重新解释，对司法解释的各种限制在不同程度上变得较为宽松。
