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关于公用事业民营化及其行政规制

2016-02-25 01:07 摘要：中国城市化进程的加快对公用事业提出了更高的要求，为增加融资渠道，补充政府在公用事业上投资的不足，民营企业参与公用事业已是大势所趋。政府应加强在公用事业的市场准进、公***品的价格形成、普遍服务与适度补偿等方面的研究，以提供公平竞争环境并协调公用事业产品提供中的贸易性和社会性原则，从而构建适合公用事业民营化的行政规制体制。
　　关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革　　公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的亲身利益直接相关。因此，公用事业的改革是十分重要的。在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营治理责任。由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。然而，随着市场功能的不断强化，私人部分对公用事业领域的渗透也越来越强——民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公***品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。　　一、公共行政改革与公用事业的民营化　　20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回回”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要” [ii]的民营化方式受到了人们的青睐。民营化的上风在于不仅使政府卸往了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的气力，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个治理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[iii]一般以为，民营化源于 1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。而此后，有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。本文的研究重点在于公用事业的民营化，由于“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供给、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”[iv]　　所谓公用事业（public utilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政治理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可贮性；公用事业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统理论以为，公用事业属于自然垄断行业。所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的均匀本钱随着产量的进步而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营，如美国。在公用事业垄断经营的情况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场气力，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进进和退出、价格、服务的数目和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。[v]行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场气力，而不是约束自然垄断。”[vi]公用事业垄断经营导致该领域产生了企业内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用企业“放松规制，引进竞争”的改革浪潮。在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引进真正的市场机制。　　公用事业民营化的实践是由经济学家成熟的理论反思作为条件的。他们以为，将公用企业笼统的视为自然垄断行业的理论并没有反映该行业的实际情况。由于：第一，科学和技术的发展减少了企业的规模收益，因而进步了很多部分引进竞争的可能性，某些技术革命甚至事实上结束了过往自然垄断的状态。第二，所谓自然垄断的论证，大多采用在一个有限市场的框架下进行静态分析的方法。这种分析方法，根本忽视了市场不断动态变化的现实。第三，市场需求的变化可以减少甚至消灭规模经济。但假如从行政法的角度来分析的话，传统的行政规制制度本身也存在题目，即存在“规制失灵”。第一，行政机关与被规制的企业之间存在着严重的信息不对称。即行政规制机构知道的有关垄断企业的信息要远少于企业所知道的相应信息。行政机关对企业直接规制的结果可能导致垄断企业内部无效率，资源无法公道配置。第二，政府部分及其工作职员的经济人行为可能导致规制失灵。直接充当规制者的政府部分或部分工作职员为追求自身利益往往被其规制的企业所俘虏，站在被规制者的态度而不是公众利益态度上实施规制行为。第三，行政规制机构的不完善承诺可能导致规制失灵。　　从公共行政改革的视角来看，公用事业民营化有着三重目的和效能，即进步政府治理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与民众的关系。公用事业民营化使得政府的治理重心向公共治理倾斜， “掌舵”而不是“划桨”，[vii]从一个新的层面推动了政府的机构改革、职能转换和政策制订。世界各国民营化的经验证实了这一观点。对于中国而言，公用事业的民营化会产生很多的题目，会对现行的行政规制体系带来冲击，要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的行政规制体制，放松规制以及重新规制。　　二、中国公用事业行政规制的现状分析　　现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。前者是通过向相对人提供精神或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用；后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。行政规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。所谓社会性规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规制。经济性规制是指对企业及其经济活动的规制。公用事业与人民的生活息息相关，各国都建立了较为完善的行政规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切实保护消费者的利益。　　与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度集中的计划经济。新中国建立后，为了减少产业内国有产业（企业）之间的过度竞争，避免重复投资及确保必须性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也由于政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加进WTO的需要。近年我国开始对公用企业进行引进竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：　　1.政企不分。目前中国各城市政府几乎都设有公用事业治理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的治理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和治理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕捉”等现象的产生。　　2. 法制不健全。目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类。一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。反不正当竞争法第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”依据上述法律规定，1993年12月国家工商行政治理局发布《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。作为与上述第6条配套的规章，该规定具体列举并规范了当时实践中出现的几种公用企业限制竞争行为。另一类是部分行政法。如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。这些法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少题目：反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的条件下的规定，不能适应公用企业领域引进竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部分行政法也是同样的题目，夸大了保证国家基础设施的安全，对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部分法，这也是法制不健全的一个表现。　　3. 规制者行政能力不足。以价格规制机构为例可以说明这个题目。根据《中华人民共和国价格法》公用事业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部分，物价部分作为专门的价格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规、依定价目录制订有关商品和服务价格、查处各种违法行为等职责，具有丰富的价格执法经验。然而，在对有关商品和服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。例如，假如对供水企业的生产经营过程没有较深进的了解，就很难公道行使价格决策权和监视检查权。成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格题目，这就要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部分显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。　　4. 程序不透明、规制缺乏监视机制。由于目前中国并无一部同一的行政程序法，这使得很多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。规制机关、规制权力不受司法审查也是较为突出的一个题目。目前，在中国的司法审查的体制中，政府的规章制定行为尚未纳进法院的审查范围。法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否正当，这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、企业面对为所欲为的政府规制权力无可奈何。　　5.规制内容过于严厉，本钱过高。目前我国公用事业的行政规制内容包括价格规制（收费规制）、进进规制、退出规制、投资规制、质量规制、财务规制等，其中以价格规制和进进规制为最重要的规制内容。（1）价格规制。即政府根据以各个规制产业为对象的规范价格行为的法律和法规，从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制具有较强的自然垄断性的公用企业制定垄断价格、谋取垄断利润的行为为目的，对公共服务的价格（收费）水平和价格体系进行规制。在现实生活中由于信息不对称使行政机关对公用事业的价格规制收效形式化，本钱过高，收效不大。（2）进进规制。在公用企业中，从充分发挥规模经济效益和范围经济效益，并确保服务数目和质量的稳定性出发，政府答应特定一家或几家公司进进某行业，而限制其他企业进进，或从防止过度竞争的观点出发，政府视供求的平衡状况限制新的企业加进。中国长期以来，特别是在高度集中的计划经济时期，政府及其所属各部分在公用事业的市场进进规制方面是非常严厉的，很多行业处于独占或寡占状态，由政企不分的国有公用企业垄断经营，其他企业一般不能进进该领域。直到近年来，在某些行业的部分业务才放开经营。　　这样的规制体制，带来了种种弊端，如公用企业亏损经营、政府财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等等，显然已经不能适应公众对公用事业日益增长的需求，鉴戒国外公用事业的先进经营理念，中国公用事业民营化的思路也逐渐成了公共行政改革及公用事业改革的题中之义。一系列文件的出台成了公用事业民营化改革的主要标志。其一，2002年4 月1日起施行的《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。其二，2002年12月27日建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；而江苏省2003年1月22日发布的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革，……加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。这些都说明了民营化正在朝着我们走来，明显地现行的公用事业的行政规制体制急需作出回应，否则将不利于民营化的发展。　　三、中国公用事业民营化行政规制的思路　　公用事业民营化是政府转变职能的重要方面，是政府通过市场化方式来提供公***品的有益探索。在公用事业民营化的过程中，政府的职能主要是制定与监视有关公用事业的规制法律，颁发和修改企业经营许可证，制定与监视执行规制价格，对市场进进实行必要的规制等等。民营化过程是一个公用事业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程，从国外的经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。[viii]我国公用事业民营化的路径更应如此，走渐进道路，而且需要从经济学、行政学、行政法学等众多的学科出发来共同研究，需要从市场、企业以及公众、政府等多个维度来共同促进民营化改革的顺利进行。行政法学者研究公用事业民营化的目的在于使政府“规模和职能适度，但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，从而使私营部分充分发挥其潜力。”[ix]提供制度供给，保障公用事业民营化的顺利进行，是现行行政规制体制改革的重要思路，为此笔者以为应从以下几个方面进行研讨与建构： 　　（一）加强和完善立法，坚持依法规制（regulation by law）　　从国外民营化的经验来看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要，在1981年制定了电信法，1984年又制定了新的电信法，在电力、煤气和自来水供给产业也分别制定了电力法（1989）、煤气法（1986）和自来水法（1989）。[x]这些法规由立法机构制定，它们确定了新的行政规制体制的基本框架，实际上就是政府规制体制改革的纲领性文件。有鉴于此，目前我国应当以促进有效竞争为导向修改《铁路法》、《电力法》、《航空法》，制定《电信法》。在这些部分行政法中，应促进有效竞争，保护消费者利益为根本指导思想，进而规定行政规制机构的设置、责权划分、市场结构等等；其次，还应抓紧修改和制定城市公共交通治理、城市排水和污水处理治理、城市燃气治理、城市供热治理、城市园林治理、风景名胜区治理等方面的行政法规、规章；再次可以鉴戒我国台湾地区制定《公用事业民营化条例》，作为对公用事业民营化的指导性法律。在此条例中应重点解决公用事业民营化的范围，建立公用事业民营化后各行业提供服务的技术标准，以及民营化方式的规范题目。目前学界对公用事业的范围以及民营化的范围都是有争论的，但大家一致以为在解决公用事业民营化范围重点应放在分离公用事业的自然垄断业务和非垄断业务，自然垄断业务由国家授权的一家企业经营，对于非垄断业务则可以实行民营化。如电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。前者由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而后者则可由多家私人企业竞争性经营。[xi]　　（二）以政企分开为民营化的关键，建立独立性强的规制机构　　所谓政企分开，就是要求规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。我国新近一轮的政府机构改革设立的电监会正是在这样的思路下成立的。鉴戒国外的规制经验，笔者以为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构：第一，这样做在结构上使得其与政府政策部分分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部分的不必要的干涉。其次，其由一个合议机构来集体领导，从职员构成来讲，该机构应当由行业治理专家、技术专家、经济学家、法学家组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。第三，公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。　　1. 政府应对公用企业实施行业性的行政指导。行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定行为（作为、不作为）而实施的，其本身没有法拘束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。”[xii]目前，行政指导已成为成熟市场经济国家政府调控经济事务的一项重要手段。在对公用企业运营模式的规制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用企业终纵目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行治理的一种角色定位的需要。具体来说，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先阻却处于垄断地位公用企业的滥用行为；政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发；政府也可以运用***工具，对公用企业进行弹性监视，等等。　　2.建立政府与个体公用企业之间的行政合同关系。行政合同又称是行政契约，是指“设立、变更和终止公法上的法律关系的合同”。[xiii]在国外这是一种比较发达的制度，主要类型有公共事业的特许权合同，公共工程合同，供给品和服务合同，公债合同，服务租赁合同，等等。[xiv]由于公用企业所提供的是社会公众所需要的基本产品和服务，因而保证服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性就显得至关重要；又因公用企业与国家基础设施密切相关，其运营好坏影响到生产要素的活动进而影响经济增长；此外我国地区性的差异，也会引发公用企业倾向性投资行为。针对上述因素，政府往往需要与公用企业个体之间进行直接交涉，以达到其基本治理目标。在现阶段，政府与个体公用企业之间订立行政合同是较为合适的方法。在政府对公用企业的治理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政治理目标，就需要与公用企业订立行政合同，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政企分开后，政府达到其公共目标的有效手段。当然，在建立行政合同关系后，政府的信用题目也是要特别留意的。政府一定要严格履行合同，公道行使规制手段。在规制的过程中不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现，政府要遵循信赖保护原则。　　（三）夸大被规制者的参与，保障民营化程序的公正　　在我国的公用企业眼前，国际社会公认的几项消费者权利——安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现。因此未来的行政规制体制必须夸大公众参与。程序正义十分重要，在民营化过程中，所有程序都应该公然透明，让民众所有的意见都能得到公道表达，这样才能充分体现竞争及***。以下三项制度尤其值得关注：