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浅析建立和完善中国特色养老保险法律制度

2017-04-04 01:00

摘要：建立完善的养老保险制度需要加强养老保险的法制建设。我国养老保险立法虽然取得了一定的成就，但从总体上看还存在诸多不足。完善我国养老保险制度立法必须完善城镇企业职工养老保险法律制度，建立事业单位养老保险法律制度，积极探索并建立农村养老保险法律制度。
　　关键词：养老保险  法律  制度
　　建立完善的养老保险制度需要加强养老保险的法制建设。从国际上的经验来看，一个国家实施社会养老保险制度通常是以国家立法为前提，并依据法制来保证实施。而我国社会养老保障制度的构建和完善从总体上仍呈现出“政策主导型”的发展模式，缺乏先行立法的科学规范和有效制约。必须尽快确立“法制主导”型的建制原则，利用法律的强制力约束用人单位，以法律的形式将职工应有的社会养老保险权益明确下来，建立起与社会主义和谐社会要求相适应的社会养老保险体系。
　　一、我国养老保险立法历程
　　我国的养老保险立法，是基于经济体制改革的迫切需要而开始的，它自20世纪50年代以来，事实上经历了5个阶段：
　　第一阶段，建国初期至“文化大革命”前——实行两套制度。1、城镇企业职工养老保险制度。以1951年2月国务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年、1958年两次修改）为依据。规定企业和雇主按职工工资的总额的3%缴纳劳动保险基金，由中华全国总工会委托中国人民银行代理保管，并在全国范围内调剂使用（因为这个基金完全没有职工个人的缴费积累，所以它实际上是一种现收现付的制度）。2、国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度。1955年12月，国务院颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》建立了国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度，它与企业职工的养老保险办法比较，主要是待遇标准上不统一。此规定沿用了20年后，于1978年由《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》所取代。

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　　第二阶段，“文化大革命”期间。“文革”开始后不久，财政部于1969年2月发布了《关于国营企业财务工作中几项制度改革的意见》，规定不再向国营企业提取“劳动保险费”，企业支付的退休金改在“企业营业外列支”，这样，社会保险基金被取消，企业自行筹集包括养老保险基金在内的劳动保险费用，全国范围内的企业退休基金不存在了，在全国各企业间也不能灵活调剂退休金余缺，同时社会保险工作受到冲击，社会保险机构被撤消，养老保险实际上变成了“企业保险”。网
　　第三阶段，1980年至1991年。随着80年代经济体制改革的深化，这种企业自我保险的体制日益难以为继。企业之间因历史原因造成的养老负担畸轻畸重，严重影响了企业经济的发展，而离退休人数和离退休费用的急剧增加，又造成一些退休人员多、经济效益差的企业不堪重负，严重挫伤了在职职工的积极性，也诱发了社会不安定的因素。因此1979年中国进行经济体制改革后，对养老保险制度进行了系列改革。1、80年代初期开始，在一些地方进行国有企业职工退休费用社会统筹试点。2、1986年国务院发布《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，建立劳动合同制工人养老保险制度。3、建立了专职的社会保险管理机构。1990年劳动部又开始了改革养老金计发办法的试点工作。
　　第四阶段，1991年至1998年。1991年6月国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立多层次的养老保险制度等改革方案。1995年3月发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确企业职工养老保险制度改革的方向、原则和主要任务。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确保“社会统筹与个人帐户相结合”的模式为中国城镇企业职工基本养老保险的统一模式，提出了全国统一的养老保险办法。在实施养老保险制度改革的过程中，各地根据国务院和劳动部门有关文件精神，结合本地的实际，也先后制定了许多地方性的法规和规章。 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
　　第五阶段，1998年以来至今。它以推进“两个确保”“三条保障线”为重点，通过政府承担养老保险制度改革的相应成本，加快了养老保险制度的建设步伐。1999年4月，国务院颁布了《社会保险费征收暂行条例》。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，要建立适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。主要任务：1、确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；2、逐步做实个人帐户；3、统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策；4、改革基本养老金计发办法；5、合理确定基本养老金水平；6、加强基本养老保险基金征缴和监管；7、提高统筹层次；8、做好退休人员社会化管理服务工作。这一阶段以来，企业职工养老保险制度得到统一，管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员的养老金与下岗职工基本生活保障金得到了保障，养老保险的社会化服务取得了重大进展。企业养老保险作为社会保障的一个重要方面，已成为维护社会公平和社会稳定的一项基本社会经济制度。
　　综合分析，在过去的50多年中，中国养老保险立法经历了一个由立到废，又由废到立的曲折、发展的过程，制定了许多法律法规，它们对于养老保险制度的建立和发展起着不可或缺的作用，并为今后养老保险立法的发展奠定了基础。
　　二、我国养老保险制度立法的不足
　　新中国成立后，特别是改革开放以来，我国养老保险立法虽然取得了一定的成就，但从总体上看，我国养老保险立法还存在诸多不足：
　　一是立法层次较低，地方立法活跃。在养老保险的整个改革规程中，各省、直辖市、自治区几乎都出台了实行养老保险的地方性法规，但国家权力机关至今没有颁布综合性的“社会保险法”或单行的“养老保险法”，国务院除了发布几个重要决定外，也没有养老保险方面的行政法规出台。这种立法上的滞后状况，不能适应市场经济和社会保障产业发展的要求，难以应对人口老龄化的挑战。 （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
　　二是养老保险立法规定过于笼统，不便于实际操作。现有的适用于城镇养老保险的唯一立法——《社会保险征收暂行条例》，只原则性地规定了基本养老保险费的征缴范围，未具体规定养老保险基金的来源、养老保险费的征缴比例、领取养老保险应具备的基本条件、养老保险待遇、养老保险金的监督管理等内容，急需新的立法予以明确。三是现仍未通过立法建立农村养老保险制度。获得基本养老保险是宪法赋予每个公民的一项重要权利，而占全国人口总数71%的农村居民在年老体弱、丧失劳动力时并未得到社会养老保险的保障，养老保险的覆盖面还需扩大到我国广大的农村。
　　三是立法价值取向不明，阻碍新制度的发展。基本养老保险是一项在一定程度上属于国家社会福利性质的社会保险，应取社会公平的价值取向，建立完善的基本养老保险是现代国家政府的一项重要职责。包括企业职工基本养老保险在内的社会保障，已由社会救济型，经社会保险型而发展成为发达国家的社会福利型。可以说，社会保障从它产生那天起，就与国家政权紧密结合在一起。国家不仅以各种不同的立法形式规定了多种社会保障制度，还通过专门的政府机构和中介组织以确保制度的落实。在我国社会保障是宪法和法律赋予公民的一项基本权利。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这充分表明，它在一定程度上是国家社会福利性质的社会保险，也确立了建立完善的基本养老保险制度，是宪法、法律赋予国家、政府的一项重大职责。相反，我国的社会保障改革中，曾把它的价值取向于更多的注重效率而轻视公平。这样，不仅造成了养老保险覆盖面窄、负担不均等现象，而且过分夸大了个人责任，忽略了养老保险制度是为了解除劳动者后顾之忧的这一根本目标。因此，应当高度重视消除效率取向对全面发挥养老保险制度客观功能的妨碍与限制，恢复促进社会和谐的合理价值取向与建制理念。网

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　　四是现行基本养老保险的筹资模式不能实现可持续发展。现行多年的现收现付、部分积累、社会统筹与个人帐户相结合的基金模式，似乎已成为定论。国务院[2005]38号文件是最新的养老保险法规性文件，它也只是强调“完善社会统筹与个人帐户相结合的基本制度”。究其实质，此模式是基于规避转制的巨额成本难以在短期内支付的权宜选择，基金支付已难以为计，必须考虑改革完善。究其原因：一是制度建立之初，必须为已退休和即将退休者支付养老金，靠积累，“远水解不了近渴”；二是设想的部分积累（主要是个人帐户）在一定程度上降低基金风险和财政风险。但多年的实践证明，这种模式有致命的弱点：一是因此执行28%的缴费率高于世界平均水平20%，费率过高，企业负担过重，严重影响了企业参保积极性。二是难以积累基金，基金抗风险能力低，基金收付难以平衡。因此，多年来，基金已出现巨额赤字，并呈现快速增长势头。三是以个人帐户为主要积累点的部分积累至今没能落实，“个人帐户”完全是空帐，而且是巨额的空帐。四是由此带来的基金缺口将越来越大，蕴藏着巨大的基金风险和财政风险。
　　三、完善我国养老保险制度立法的建议
　　（一）完善我国养老保险制度立法应重点关注的问题
　　1、要妥善解决养老保险覆盖面的问题。由选择性制度安排到普惠性制度，由重点人群到一般人群，是各国养老保险制度发展的必然。没有广覆盖的社会保险，不能说是真正的社会保险。要实现广覆盖的目标，必须统一养老保险制度，如统一城镇个体工商户、灵活就业人员和农民工中较低收入人群的参保缴费政策，其缴费基数和比例，按照社会保险价值取向和互济的功能要求，应当给予优惠。
　　2、要明确合理的责任分担机制。让用人单位与劳动者承担起法定的缴费义务，不仅是养老保险制度存在与发展的决定性因素，而且也是劳动者享受养老保险权益的前提条件。同时，养老保险作为当代社会满足劳动者乃至其家属福利需求的重大制度安排，亦要求政府承担起相应的财政责任，这种责任不仅是指直接分担养老保险缴费或者补贴支出的责任而且也包括作为机关事业单位工作人员的雇主而应当承担的雇主缴费责任、对养老保险制度运行应当承担的公共财政责任，以及对我国养老保险制度转型带来的中老年职工的历史责任。
　　3、要明确责任主体各方的权利与义务。养老保险立法不能用含模糊的语言界定这一制度责任主体的权利与义务，而是需要用明确的、规范的语言来界定各方的权利与义务。对雇主或者用人单位而言，法律必须明确其为职工参加养老保险的强制性义务，同时亦获得解除或者减免其对劳动者相应的经济补偿的权益。对劳动者而言，除工伤保险外，

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