我国西部生态补偿法律制度探讨及对策

摘要

西部地区地处长江、黄河、珠江等大江大河的上游地区，具有丰富的资源和广阔的市场，既是中下游地区的生态屏障、水源涵养地，同时又是生态敏感和脆弱地区，对改善全国生态环境最具影响力。近些年来，由于自然、经济、社会、历史等原因，西部地区的生态环境不断恶化，形势相当严峻，西部地区作为全国资源及生态基础已受到严重损害。这不仅给西部地区经济和人民生活带来很大侵害和压力，而且也对全国经济社会的正常发展带来严重影响，西部资源及生态环境保护问题已成为中国经济社会及可持续发展的关键问题。然而，长期以来，西部地区向东部发达地区不断输出资源，承担生态破坏的成本，却没有得到相应的补偿或是得到的补偿远不及其付出，如果任由这种情况继续发展，必将使西部地区的环境保护事业缺乏公众的参与意识，催生为追求经济发展而牺牲环境的短视行为，从而导致西部乃至全国环境的恶化。因此，构建西部生态补偿法律制度势在必行。

生态补偿是20世纪50年代以来，一些国家和地区为了应对经济社会发展中存在的资源耗竭和生态破坏问题所尝试采用的一种解决手段，在平衡和协调经济社会发展与生态保护之间的紧张关系中发挥着积极而重要的作用。目前，不同学科领域的学者对生态补偿进行了不同角度的研究，但生态补偿在国内外研究尚处于早期阶段，还没有形成统一理论。在我国西部生态环境日趋严峻的形势下，从环境法律制度的角度对西部生态补偿进行研究，将会对西部生态环境的保护和社会的可持续发展具有积极的意义。

基于此，本文对生态补偿法律制度的一般理论和建立西部生态补偿法律制度的背景、必要性和可能性以及西部生态补偿法律制度的现状及完善的建议进行了论述。第一部分对生态补偿及生态补偿法律制度的一般理论进行概述，主要介绍了生态补偿和生态补偿法律制度的概念以及生态补偿法律制度的理论依据，最后对生态补偿法律制度的发展现状进行了探析；第二部分介绍了建立西部生态补偿法律制度的背景、必要性可能性；第三部分主要对我国西部生态补偿法律制度进行现状分析，以西部所实施的生态补偿法律制度实践的典型——“退耕还林还草”生态补偿政策为例，对此政策进行了详细的介绍，并进行了效果评价；第四部分是对西部生态补偿法律制度的健全和完善建议，明确了西部生态补偿法律制度的指导思想和基本原则，构建了西部生态补偿法律制度立法的体系框架，提出了西部生态补偿法律制度立法建议，确定了西部生态补偿法律制度的主体、对象、标准和方式，完善了西部生态补偿管理制度，并提出要建立西部生态补偿法律制度的约束机制。

关键词：西部生态环境；生态补偿；法律制度

第一章导论

1.1研究的目的和意义

1.1.1研究的目的

首先，研究此题目是基于西部地区重要的生态地位。西部地区生态环境是否安全直接影响着东部和全国的生态环境安全和社会经济发展，西部是长江、黄河和珠江三大江河的发源地，是全国的生态保护屏障。目前，西部地区的生态退化问题越来越严重，不仅影响西部的可持续发展，而且还危及中部与东部的可持续发展，威胁着整个国家的生态安全。 网

其次，西部生态建设工程面临着财政“瓶颈”。西部地区是我国生态环境最为恶劣的地区，也是我国贫困面最大的地区(国家“八七扶贫攻坚计划”重点扶持的592个贫困县，67.7%集中在西部，贫困县多达400余个，贫困人口占全国农村贫困人口的71.5%)西部生态环境建设需要巨额的资金投入，但目前西部普遍财政紧张，对生态环境建设的投入相当有限，资金缺口的趋势越来越大，如果没有其他利益主体的积极响应，西部的生态环境建设将难于进行，缺乏稳定充足的资金投入已成为制约西部生态环境建设和生态环境效益的主要因素。目前，在西部没有建立起完善的生态补偿法律制度，现有的西部生态补偿政策也存在着很大的缺陷，因此健全和完善西部生态补偿法律制度，将有效的解决上述问题，从而维护国家的生态安全。

最后，研究此题目也基于自身对生态补偿问题的兴趣，并在前期做了大量的准备工作，收集掌握了大量的资料。同时，也希望能为西部生态环境的改善尽自己的一份力量。

1.1.2研究的意义

第一、建立西部生态补偿法律制度是实现国家生态安全的重要保障。生态安全是国家安全的重要组成部分。西部生态环境的脆弱威胁着国家的生态安全。在西部建立生态补偿法律制度，将有效的保证国家的生态安全。

第二、建立和完善西部生态补偿法律制度是西部可持续发展的根本要求。建立健全西部生态补偿法律制度，有利于城乡之间、区域之间的统筹协调，为生态脆弱和经济欠发达的西部地区提供有力的政策支持和稳定的补偿渠道。

第三、建立西部生态补偿法律制度是实现社会公平正义的具体体现。长期以来，生态脆弱的西部地区的广大人民群众为了保护好所在地区的生态资源和环境，一方面付出了大量的心血，作出了很大的牺牲，另一方面因资源开发受控、产业发展受限，严重地制约着当地经济社会发展。建立健全西部生态补偿法律制度，是对生态脆弱地区为保护生态环境所付出的代价的必要回报，也体现了公平正义。

第四、建立西部生态补偿法律制度是构建和谐社会的必然要求。良好的生态环境是2和谐社会的重要标志之一。建立健全生态补偿法律制度，是加强生态环境保护、统筹城乡协调发展的有效途径，也是加快构建和谐社会和全面建设小康社会的必然要求。

1.2国内外研究动态

1.2.1国内研究动态

国内的生态补偿研究起步相对较晚，始于1980年代，到1990年代出现高峰，至今仍是研究的热点，逐渐由政策性研究转入定量化研究阶段。一些研究（梁巧转等1999；谢利玉2000）对补偿的具体计量方法进行了探讨，提出公益性（工程或设施）项目的环境和社会效益评价指标体系，并以边际机会成本作为定价标准，进行价格调整，使部分外部收益内部化。

另一些研究（张宝声2000，彭珂珊2000，黄富祥2002，赖敏2006，秦艳红2006）主要针对国家在西部的特大项目（如三峡工程）和长远战略措施项目（如黄土高原退耕还林）中的社会收益与私人成本的冲突问题，提出解答问题的思路，例如损失补偿问题、资金合理使用问题。洪尚群、吴晓青等人（2001）指出，补偿途径和补偿方式多样化是生态补偿顺利开展的需求，并提出四种类型的补偿方式：实行政策补偿、实物补偿、资金补偿、智力补偿。玲、欧名豪等人(2001)在长江上游地区生态重建的经济补偿机制研究中，提出了内部补偿、外部补偿和代际补偿相结合的补偿模式。

通过对建立生态补偿制度合理性与可行性的分析，提出应将生态补偿确立为一项环境法律制度。杜群（2005）分析了生态补偿法律关系的主体、客体、补偿的标准、形式以及我国生态补偿立法及实施中存在的主要法律问题，刘旭芳（2007）进一步探讨了生态补偿法律关系的主体、客体和内容。

李静云、王世进（2007）借鉴美国等国家在构建生态补偿法律机制方面的成功经验，指出了中国建立生态补偿法律机制存在的问题，针对这些问题，提出了建立生态补偿法律机制的建议。

1.2.2国外研究动态

虽然生态补偿还到目前没有一个明确的定义，但许多国家都进行了广泛的尝试。国外对生态补偿的研究要早于国内，生态补偿的有关政策法规也较为完善。由于国家经济实力和生态环境状况等的差异，国外的研究主要侧重于生态补偿资金的有效配置。美国和欧洲一些国家在这方面的研究较为深入。如早在1870年代，美国麻省马萨诸塞大学的Larson和Mazzars就提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型， 网

随后美国、英国、德国等建立起矿区的补偿保证金制度（赵景逵、朱荫湄，1991）；欧洲、美国等国家和地区设立了森林建设补偿制度等（Zbinden，2005；Murray，2001；Richards，2000；Ulrich，2001；Frank，2003）。荷兰政府在1993年修建高速公路的时候，引入了生态补偿原理（Cuperus,Canters et al.,1996）。这种补偿是指对开发建设项目进行合理的规划，在尽量避免和减缓开发建设中对生态与自然环境产生影响的同时，对一些不可以避免的损失通过异地重建新的生境方式来进行弥补（Cuperus,Canters et al.,1999；Cuperus,Bakermans et al.,2001）。通过近十年的研究和实践，具体提出了生态补偿的法律依据、补偿额度的估算、补偿标准的确定以及补偿实施的方案。德国的Drechsler（2001）、Johst等(2002)针对生物多样性保护的生态补偿机制进行了较为深入的研究。他们利用生态学与经济学的交叉方法，提出了一套生态经济模拟程序，用以设计生物多样性保护的生态补偿方案，此程序可以解决一些复杂的生态补偿分配问题，如当涉及多区域的补偿问题时，如何设计一种合理的支付方案，使补偿金在时间和空间上的配置最为合理、有效。

国内的学者也对国外的生态补偿政策、实践进行了一些介绍。如粟晏、赖庆奎（2005）介绍了国外农村社区参与生态补偿的做法及主要经验。曾香、毛锋（2005）对发达国家的森林生态补偿政策进行了介绍。

1.2.3国内外研究述评

综上所述，国内外对生态补偿的研究各有侧重。欧洲、北美等发达国家拥有雄厚的经济实力，研究的重点在于补偿金的有效配置，以使得生态补偿的投入能获得最大的收益；在我国，目前的研究重点是在补偿金的筹集方式和相关政策法规的制定上，生态补偿实施的领域有限，财政转移支付是生态补偿的主要形式，给国家财政造成了一定的负担。因此，我国的生态补偿远比发达国家复杂，研究需进一步的深入，这方面要走的路还很长。

1.3的研究内容

本文在大量的收集整理资料的基础上，对西部生态补偿的现有政策、法律法规进行了评析，提出了健全和完善西部生态补偿法律制度的建议。文章的研究内容是：

第一部分对生态补偿及生态补偿法律制度的基础理论进行概述，主要介绍了对生态补偿概念界定和生态补偿法律制度的概念、表现形式、意义以及生态补偿法律制度的生态学、经济学、法学理论依据，最后对生态补偿法律制度的发展现状进行了探析，主要介绍了国内外的生态补偿法律制度实践和我国生态补偿法律制度的立法现状和不足。

第二部分论述了建立西部生态补偿法律

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