中国大陆地区警察机构设置探析

“机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键”(1)，同理，作为国家的武装治安行政力量的警察机关来说，警察机构设置是否科学合理，也是决定警察机关效率的关键，因此，如何设置警察机关以充分发挥其在维护国家安全和稳定社会秩序的重要作用，是中国大陆地区（简称中国）警察机关行政管理中的一个重要的课题。

目前警察机构设置存在的主要问题：

1、一些警察机构的设置违背了警察机关的根本属性。如人民检察院和人民法院内部设置的警察机构就是明显地例证。警察是国家的武装治安行政力量，在《人民警察法》第二条第一款中规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩罚违法犯罪活动”。而人民检察院是国家法定的法律监督机关，人民法院是国家法定的审判机关，因此，在人民法院和人民检察院内部设置警察机构违背了警察机构设置的科学性，“马嘴安在驴头上”，不但使人民法院和人民检察院具有行政机关化的倾向使其在工作中分散精力影响其自身法定职能的行使和业务水平的提高，也使其难以有足够的精力和财力加强其内部人民警察队伍正规化建设，

更使其对这支人民警察队伍难以开展有效地执法监督，即“自己的刀难割的把”。

2、有些警察机构的称谓不科学，既不能清楚表明警察职能，也和其他机关的人民警察称谓相混淆，使公众对其职能难以理解和对其性质难以区别。首先、监狱、劳动教养机关因属司法行政机关，故有的公众和官方对监狱、劳动教养机关的人民警察称呼为“司法警察（如在河北省保定市的“中央司法警官学院”）”，但“司法警察”难以表明其性质和职能。 监狱是我国法定的刑罚执行机关，监狱工作方针是“惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨”；劳动教养机关是我国对行政处罚“劳动教养”的执行机构，两者是有不同具体职能的警察机构，故“司法警察”难以表明其性质和职能。对“监狱人民警察”的称谓也难以表明其性质和职能，因为“监狱”在公众的心目中为“监禁犯人的场所”，所以用“监狱人民警察”仅能表明惩罚职能而不能表明改造职能，即不能完全表明监狱机关的职能。有的称呼劳动教养机关的人民警察为“劳动教养人民警察”也难以表明其性质和职能，因为在劳动教养机关对劳动教养人员不仅仅实行劳动教养，而且实行思想、文化教养，所以劳动教养难以表明其性质和职能。其次、《人民警察法》第二条第二款中规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民检察院、人民法院的司法警察”，公众和官方一般称人民检察院、人民法院的司法警察为“法警”，而公众和官方因监狱、劳动教养机关因属司法行政机关，故对监狱、劳动教养机关的人民警察称呼为“司法警察”，于是“司法警察”是指监狱、劳动教养机关的还是人民检察院和人民法院的则难以分清，公众对其职能和性质也难以理解和区分，也不便于记忆。

3、有些警察机构的管理体制难以适应当前维护国家安全和社会秩序的需要。如国家安全机关承担着对国家安全犯罪活动侦查的职责，其工作隐蔽性、秘密性极强，故应为国务院直属机构由中央垂直管理，可是目前将国家安全部门设置为地级以上政府的组成机构，这不利于打击危害国家安全犯罪活动的工作需要。如对剥夺自由的刑罚执行应在全国范围内保持一定的统一性，可是目前对剥夺自由的刑罚由中央、省级和地级三级管理和执行，使刑罚执行的统一性受到破坏。

4、有些领域需要警察管理而警察机构缺失。如《人民警察法》第二条第一款中规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩罚违法犯罪活动”。国家工作人员利用职务进行犯罪活动的侦查故应由警察机构实施，可是目前由法律监督机关即人民检察院实施，从而使

人民检察院对国家工作人员职务犯罪的侦查上没有法定的监督机关实施监督，失去监督的权力有可能导致权力的滥用和腐败，这极有可能导致人民检察院对国家工作人员职务犯罪的侦查上不是“滥施刑罚”就是利用没有明确的法律监督机关的监督而为有关人员“徇私舞弊”，这几年人民检察院反贪局频频出事就是最好的明证。

二、采取的措施和建议：

1、按照警察机关的属性科学合理设置警察机构和管理体制。建议将人民检察院目前承担的部分刑事侦查职能和人民法院承担的部分刑罚执行职能分离到其他机关后，只在人民检察院、人民法院设立由公安机关派驻的警戒护卫机构维持两院正常的工作秩序，该公安机关派驻的警戒护卫机构接受公安机关和两院的双重管理，在“两高”设立“公安部驻最高人民法院警戒护卫总队”和“公安部驻最高人民检察院警戒护卫总队”，在省级“两院”设“警戒护卫支队”，在地级两院设“警戒护卫大队”，在县级两院设“警戒护卫队”。将人民检察院目前承担的对国家公职人员的贪污、贿赂、渎职等刑事侦查职能分离出来，成立由国务院直属机构“国家工作人员廉政勤政调查局”，实行省级以下垂直管理，在省级设立“局”，在地级设立“分局”，在县级设立“办事处”。将“国家安全部”改组成由国务院直属机构“国家安全总局”，实行中央垂直管理，在省级设立“局”，在地级设立“分局”，在有些县级区域根据工作需要设立“办事处”。将目前由人民法院、公安机关和监狱执行的主刑和附加刑统一由司法部主管，在司法部监狱管理局的基础上成立司法部主管的“国家刑事执行局”并实行省级以下垂直管理，在省级设立“局”，在地级设立“分局”，在县级设立“办事处”。将属于行政处罚的“劳动教养”改为“收容教养”后，在司法部设立属于内部职能机构的“收容教养局”作为司法部具体管理全国收容教养的机关，在地方对收容教养机构由省级统一管理和设置。

2、科学合理命名警察机构的称呼，使其“名副其实”，便于公众对其职能、性质的正确理解和记忆。对公安部设在两院的警戒护卫警察机构因承担警戒护卫职能，故称之为“警戒护卫警察”，简称警护警察；对国家工作人员廉政勤政调查局的警察称之为“廉政勤政调查警察”，简称“廉勤警察”；对国家安全总局的警察称之为“国家安全警察”，简称“国安警察”；对国家刑事执行局的警察称之为“刑事执行警察”，简称“行刑警察”；对收容教养机关的警察称之为“收容教养警察”，简称“教养警察”。