司法权统一收归中央？

　　内容摘要：司法权统1收归中央本质上是治标不治本的办法。不过，司法权统1收归中央还是会在1定价值和意义，属于局部制度变迁和局部努力的范畴。对于目前的状况来说，我们没有把握说司法权统1收归中央的收益会大于这1局部制度变迁的成本。如果建议改革方案，我们只能是小步子小心翼翼地前进。

　　关 键 词：司法权；收归中央；局部制度变迁；制度变迁成本

　　国务院发展研究中心社会发展研究部的王旭先生曾经对司法权统1收归中央进行过详细的论述，网上也可以找到这篇文章。他论述过的话题我就不进行重复了，我仅仅站在1位法官的角度谈谈自己的几点看法。

　　1、司法权统1收归中央本质上是治标不治本的办法

　　我们讨论司法权统1收归中央的预设前提是司法权收归中央有利于司法独立的实现和司法理念在现实法律生活中的贯彻。但是，我认为，司法独立权的真正实现是和政治体制相关联的，只有真正的西方式的民主政治，才会产生西方式的司法独立，而司法权归不归中央是次要的。政治体制是司法独立的根本性问题，司法权归中央和司法独立的关系不是那么重要。

　　在西方的很多国家，司法权也不是归中央统1的。

　　以加拿大为例，法院系统可以分为4种形式，省法院、省高等法院、联邦特种法院、加拿大最高法院。由于加拿大是联邦制国家，所以在各省内，省政府有权任命省法院的法官。大多数省份将自己的法院系统分为两级，即省法院和省高等法院，省高等法院的法官以及联邦法院的法官是由联邦政府任命。

　　在德国也类似，其州以下的法院都属于地方（州）法院，其法官由州政府任命，经费由州财政拨付，联邦最高法院仅作为州法院的上诉终审法院而存在。

　　就最具司法独立性的美国而言，也不是中央统管司法权。美国州法院法官的选举制即社会任命制表明了州的司法权限在州的民众手里。美国在历史，各州先后采用了行政任命、议会任命、党派选举、非党派选举、功绩选任5种法官选任方式，这5种任命方式都有州在采用。但是目前，美国87%的州法院法官是通过民众直接选举当选法官或者通过选举得以留任法官席位。这种地方民众任命法官的模式就不是中央统1司法权的表现。

　　但是，我们知道，加拿大、德国和美国，他们的司法独立都是很充分的，并不存在我们所说的司法受到行政干涉或者地方干涉的问题。这主要的就是因为他们的政治体制保证了司法独立，而不是靠司法权收归中央来保证司法独立。可以说，政治体制才是司法独立的最根本因素，司法权是否收归中央和司法独立司法公正没有必然的联系。我们指望司法权收归中央就实现司法独立状况巨大改变的想法是不符合基本逻辑的。

　　说远1点，我们现在诸多的文字在讨论司法独立问题的时候，会有意无意地把这些最关键的问题弱化，而把不那么重要的问题拿出来大写特写1番，这是最不利于问题的有益讨论的，只是做出1点虚假的学术贡献，在评职称的时候派上点用场，纯粹“为稻粱谋”而已。

　　2、司法权统1收归中央属于局部制度变迁和局部努力的范畴。

　　上面说到司法权统1收归中央不是治本的方案，但是我们也要看到司法权归中央可能存在的价值和意义。也就是说，不能把它的价值和意义夸大，但是也不能认真审视其可能的价值和意义。不要把自己太当回事，也不要把自己不当回事。

　　在制度变迁里面有1个局部制度变迁的概念。任何制度的整体变迁是和1些局部制度变迁相联系的。有的时候，局部制度变迁和整体制度变迁的方向1样或者基本1样，只是速度有快慢，能量有大小，这样的局部制度变迁就会慢慢地形成合力促进整体的制度变迁。有的时候，局部制度变迁和整体制度变迁并不在同1方向上，甚至在相反的方向上都有可能。在这样的过程中，我们也会发现局部制度变迁不是完全没有意义，我们可能会在这个反复试错的过程中慢慢发现有价值的信息，然后找到整体性变迁的路径。

　　如果我们用1个词语来概括，我们可以把这种努力看做“局部努力”。这些年进行的诸多司法改革都是“局部努力”，都没有涉及到根本性的问题，但是也都或多或少地在推动法治事业的前进。比如法袍法槌的使用，司法考试的推行，审判流程管理，死刑复核权的收回，等等。这些都是“局部努力”，他们都不可能解决我们需要的全部问题，但是都在1个角度和1定程度解决了1些问题。可以说，我们做这些讨论的时候，也希望能做1点点非常局部的努力，促进某1局部的制度变迁。

　　3、我们无法把握司法权统1收归中央这1局部制度变迁的成本

　　还需要指出的，就是在我们上面论述的基础之上认可司法权统1收归中央的部分价值和意义。我认为，我们现在提出的方案基本上还只是纸上谈兵的层面，因为我们根本就无法估量司法权收归中央的制度成本有多大。

　　比如，在王旭1文里提出的方案中就有这样的建议：“调整党对司法工作的领导方式，法院内部不再设立党组，改设党委，下级法院的党委受上级法院党委的领导，最高人民法院党委受中央政法委的领导。同时取消地方各级党委的政法委，地方党委不再干预司法工作。中央政法委员会的职责是领导、监督和支持各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务，保证司法机关独立行使职权，克服司法腐败。”

　　大家想想，这么1个转变会遇到多大的阻力。我们无法估计地方政法委都取消的结果会是什么样子？地方有多少政法委的干部？而地方政法委的干部在地方上比法院要强势。那么多政法委干部怎么安置？地方上原来由政法委行使的职权现在归谁管理？公安系统，检察系统又怎么改革？1大堆的问题会变得严肃而棘手。这还仅仅是司法权收归中央里面的1项建议，就那么震动人心。其他诸多的配套建议不知道会产生多少难以预测的成本。

　　况且，在现实中，我们也发现法院根本就不希望司法权完全独立。我的另外1篇文章《院长眼里的法院独立》就描述过，完全独立在法院内部也还不是完全乐意。就像现在的地方武装部1样，完全归中央统管，但是他们也希望和地方上有1定的联系，希望在地方上以领导身份出现。

　　可以说，我们现有的关于司法权统1收归中央的1些方案都没有对方案的可行性进行过认真细致的论证，我们现在基本上还只能是空谈和畅想。

　　4、假如硬要我提出1点方案

　　我在前面的相关文字里面已经说过，其实我认为现阶段发现问题交流信息是最关键的，提出方案是次要的，原因是提出方案的信息基础还不具备。但是硬要我提出1点什么方案的话，我认为可以在1定的小范围类试点。比如在人事权方面，可以让1个省的高级法院掌握更大的人事决定权，法官的招录由省高院统1安排进人计划和考试，法官的任免也经过省高院同意，但是全国范围内基本上还不可行。这些是1些地方已经初步尝试的，比如湖南就是全省统1招录法官和检察官，不和行政公务员1起考试。但是现在下面市县的进人计划主要还是在地方组织部门。还有就是把法官的职业化进程更加加快1点，因为职业化也等于是人事权的1部分。在财政权上，可以考虑加大最高法院掌握的办案经费的数量，或者是加大高级法院掌握的办案经费的数量，这样，法院对下级法院的制约力会强1些，法院系统的垂直联系会多1些，受地方制约力就小1些，离中央统1司法权的距离就近1点。在审判权上，可以尝试巡回法庭的建立，突破地方的干预。也可以像人民银行那样建立大区制的高级法院，把行政级别从现在的省高院的副部级提高到正部级，可以减少省行政对司法的干预。等等。

　　但是，我们会发现，就是我的这些小步子小心翼翼的改革方案，照样是成本很大，要实施难度非凡。我们只能是认真对待问题，诚恳思考，慢慢来吧！

　　湖南省高级人民法院·伍玉联