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反腐败:在严惩、严查与严防之间

2017-06-04 01:08

何家弘
    一、反腐启示：严惩莫如严查，严查莫如严防
    2009 年2 月28 日， 第十一届全国人大常委会第七次会议通过了刑法修正案（七）。该修正案第十三条规定， 国家工作人员的近亲属或者关系密切的人受贿可以按照受贿犯罪来处罚； 第十四条把国家工作人员巨额财产来源不明罪的最高刑期由五年提高到十年。这两项新的规定都表明了国家权力机关要加大对腐败行为的惩罚力度的决心。此举顺应民意，因此广受欢迎。在社会生活中，政府官员的家人或者情妇（夫）等关系密切的人借官员的权力或影响力为请托人谋取不正当利益而自己从中索取或收受财物的现象屡见不鲜，因此，把这些人的行为纳入惩罚腐败的范围很有必要。另外，巨额财产来源不明罪的刑期偏低也是不争的事实。同样是巨额的非法所得，如果认定是贪污罪或受贿罪，就可以判无期徒刑甚至死刑；如果认定是巨额财产来源不明罪，就最多只能判五年有期徒刑。所谓“来源不明”是指在审判中不能用充分的证据证明其来源， 而当事人自己往往是心知肚明的情况。例如，安徽省原副省长王怀忠有480 万元的财产“来源不明”；安徽省阜阳市原市长肖作新更有高达1200 万元的财产“来源不明”。如此巨额的财产，他们怎么会不知道来源？ 也许他们确实记不清某个人具体送来了多少钱， 但是那些钱肯定不是从天上掉下来的！ 其实，许多贪官就是看准了“巨额财产来源不明罪”判刑很轻的空子，在面对侦查人员时坚持“就是不说”的原则，只要检察官无法用充分证据证明那些财产是非法所得，就落得个“巨额财产来源不明罪”，比贪污罪或受贿罪的“自首”还划算。在这个问题上，贪官都是相当精明的。
    面对腐败问题， 我们确有必要加大对腐败行为的惩罚力度。换言之，严惩是必要的。然而，在立法中加大惩罚的力度就能解决官员的腐败问题吗？ 与世界上许多国家相比，针对官员的腐败行为，我国法律规定的刑罚已经是非常严厉的——包括适用死刑，但是，为何会有“前腐后继”的社会现象呢？ 诚然，造成这种现状的原因是多方面的， 首先是社会环境的影响。由于中国社会处于转型时期而且法制不健全，国人的法治观念和守法意识也很薄弱， 所以社会中违法现象普遍存在，自然也包括官员的贪污受贿。不过， 我们进行反腐败斗争的基本思路可能也需要调整。这些年来，我们过于倚赖刑罚的威慑作用。但是，刑罚的威慑作用不能仅停留在立法的层面， 必须落实到司法的层面。如果没有司法中现实的刑罚，立法中的刑罚只能是个“稻草人”，吓跑几只胆小的“乌鸦”而已。而且，司法中现实的刑罚必须具有“普适性”，即能够普遍地适用于那些实施了贪污受贿行为的官员。我们不能迷信“杀一儆百”的效用。如果在100 个贪官中只有一人被捉，就算杀了头，对于其他官员又能有多大的威慑作用？ 从这个意义上讲，刑罚的威慑作用主要不在于刑罚的严厉性， 而在于刑罚的可能性，即违法者被捉并受到处罚的概率。如果在100 个贪官中有99 人被捉， 即使每人只判几年徒刑，那刑罚的威慑作用也将是非常巨大的。“伸手必被捉”，自然就没有多少人敢于“伸手”了。在反腐败斗争中，“严惩”的威慑作用必须以“严查”为基础。没有“严查”，“严惩”就是个“稻草人”，起不到震慑贪官的作用。

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    应该肯定，这些年来，我们确实也查办了不少贪官， 但办案人员在查办过程中所面对的阻力和承受的压力往往也是普通百姓所难以想象得到的。于是，我们看到， 一方面我们在不屈不挠地进行着反腐败斗争； 另一方面又有人在前赴后继地走上腐败的道路。对社会来说，反腐败的成效主要不在于查出了多少贪官，而在于社会中还有多少没被查出的贪官。明朝的皇帝也曾经杀了不少贪官，但是贪官越杀越多，只好发出“奈何朝杀而暮犯”的感叹。由此可见，反腐败必须从“源头”上进行治理，要把住“腐败大道”的入口，阻止那些禁不住诱惑的官员们误入歧途。反腐败的主要目的不是惩罚那些腐败的官员， 而是要防止官员走上腐败的道路；或者说，反腐败的主要任务不是要反昨天的腐败， 而是要反今天的腐败和明天的腐败。因此，建立严格有效的预防腐败制度才是反腐败的最佳路径。一言以蔽之，反腐败，严惩不如严查，严查不如严防。
    我们习惯在社会交往中把人分为“好人”和“坏人”，于是就相应地把官员分为“好官”和“坏官”。其实，这世界上既没有绝对的“好人”，也没有绝对的“坏人”，“好人”与“坏人”之间并没有明晰的界限和不可逾越的鸿沟。从一定意义上讲，社会的绝大多数成员都属于“不好不坏”或者“可好可坏”的人。因此，社会才需要各种法律来规范人们的行为，来防止“好人”变成“坏人”，包括变成腐败的官员。其实，法律就是行为的“规矩”。无论是一个“小家”还是一个“大家”，最要紧的事情就是“立家规”。只要把“家规”立好了，无论谁当家，都得按规矩办事。历史经验证明，“家规”不好，“好人”也能干坏事；“家规”好，“坏人”也得干好事。因此，预防腐败的主要任务就是建立一套“好家规”，而且要有长效的保障机制。由于官员腐败行为的基本内容都是利用权力聚敛钱财， 所以预防腐败的“好家规”主要表现在两个方面：其一是加强对官员权力的监督； 其二是加强对官员财产的监督。在当下中国的反腐败斗争中，后者具有更为现实的意义。
    二、财产申报：千呼万唤始出台，犹抱隐私半遮面
    2009 年，官员腐败仍将是中国民众最关注的社会问题之一。让人欣慰的是，在我国大地的“东南西北”分别出现了通向“官员财产申报制度”的“曙光”。在“东南”，浙江省慈溪市2009 年1 月开始施行“廉情公示”制度，700 名副局(科)级以上的市管干部公示了自己、配偶和子女名下的房产、汽车等财产情况，允许民众查阅。①在“西北”，2008 年的最后一天，新疆阿勒泰地区通过当地廉政网公示了55 名初任副县级干部的《财产（公开）申报表》；2009 年2 月17日又公示了1054 名县级干部（包括部分掌握实权的科级干部）的财产（公开）申报表。公开申报的内容有四项，包括工资、奖金津贴、劳务报酬和收礼情况。此外，这些官员还要填写《财产（秘密）申报表》，内容有七项， 可以说包括了官员及其家人名下的全部财产情况。民众可以查阅公开申报的内容，但是不能查阅秘密申报的内容。②这些带有“破冰”意义的举措确实难能可贵，只可惜有些“雾里看花”，不够真切，让人联想到唐代诗人白居易的名句——千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面。
    阿勒泰地区的财产申报所公开的主要是官员的合法收入， 而那些可能属于非法收入的财产则属于“秘密申报”的范畴。于是，财产申报作为反腐败措施的作用就打了很大的折扣。虽然《财产（公开）申报表》上的第四项内容——“申报人及其父母、配偶、子女接受申报人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况，其中包含以婚丧嫁娶、各类节假日、子女升学、乔迁、工作变动等各种名义所收受”——确实具有“财产申报”的意味，但是在公开的55 名申报者中有52人明确填写了“无”，其余3 人干脆没有填写，而且未听说有人被查出是虚假申报。在送礼成风的当下，这些官员无一收礼，实在让人“景仰”！ 不过，经过换位思考，我认为即使收礼者这样填写也在情理之中，因为他们若如实申报就等于承认自己有错甚至有罪。让人“自首”，哪有那么容易？ 另外，据说那两批合计共1109 名干部也基本上都如实填写了《财产（秘密）申报表》，而且未听说有人因此被查处。于是，一个“灵感”就从我的心底油然升起——财产申报制度可以用来向百姓证明官员的清廉！ 过去说“我们绝大多数干部还是清廉的”，太保守了，现在可以说“我们所有干部都是清廉的”。也许，慈溪市的“廉情公示”四个字就在不经意间透露了这项制度的初衷？ 但愿我的“灵感”纯属“小人之心”，因为倘若如此，那可就真是“中国特色”了！

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    窃以为，官员财产申报制度的关键词应该是“公开”。没有公众的监督，就没有真正的“阳光”。据说，阿勒泰地区采取“秘密申报财产”的做法，主要是为了保护“领导干部的财产权和隐私权”。然而，建立官员财产公开申报制度，就是要把官员财产的“隐私”置于由民众目光汇聚而成的“阳光”监督之下，以预防官员的腐败。就一般社会成员来说，个人收入和财产确属隐私， 但是对于掌握公权力而且可以支配公共财产的政府官员来说， 这就不完全是个人隐私的事情了，或者说，这就是政府官员不得不放弃的部分隐私权，因为公众对此有着正当合理的知情权。道理其实也很简单，官员掌管着大家的财产，大家当然要防止官员把大家的财产悄悄转化成个人的财产。在这个问题上， 官员的隐私权必须让位于民众的知情权。而且，官员的隐私权应该和其手中掌握的公权力成反比。换言之，掌握的公权力越大，享受的隐私权越小。令人遗憾的是，浙江省慈溪市倡导“廉情公示”制度的纪委书记和该市的主要领导都没有参加“廉情公示”，这难免给人一种财产申报制度只针对“小官”的感觉。我们常说，中国是人民当家作主的社会主义国家，政府官员都是人民的公仆。那么，“主人”就可以理直气壮地对“公仆”说：亮出你的财产，否则就别当官！
    早在两个世纪前， 西方一些国家就建立了官员财产公开申报制度，并逐渐被许多国家所效仿，进而将制度上升为国家法律。例如，瑞典人早在1766 年就建立了官员公开私人财产的制度，允许公民审查。1883 年，英国颁布了世界上第一部官员财产申报法律——《净化选举、防止腐败法》。1978 年，美国国会在“水门事件”之后的廉政风潮中颁布了《政府行为道德法》，正式确立了官员财产公开申报制度。在该法实施前，美国已有官员财产申报制度，但官员只需向各机构内部申报， 因此不能有效地发挥反腐败的作用。该法对财产申报问题作了全面的规定，包括任职前申报、任职期间每年申报和离职后申报。自1978 年以来，上至总统，下至普通官员，都必须按时如实填写财产申报表，由联邦道德署负责收存，并接受公众查询和监督。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，轻则处以罚款，重则追究刑事责任。1989年，美国众议院议长詹姆士•赖特就因为财产申报问题而被迫辞职。20 世纪80 年代以来，法国、俄罗斯、墨西哥、尼日利亚、新加坡、泰国、韩国、越南等国家都相继建立了官员财产申报制度。在亚洲，新加坡之所以能够成为廉政国家的楷模， 主要原因就是有一套严格的官员财产公开申报制度。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
    在我国，全国人大常委会早在1994 年就把《财产申报法》列入立法规划，但一直未能“完成任务”。

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