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党的106大、106届3中、4中全会把不断提高依法执政能力作为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平的重要内容。依法执政体现在政府工作中，就是依法行政。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，这对提高依法行政能力、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会，具有重大意义。因此，加快文化法制建设、大力推进依法行政，是我市文化事业发展的根本措施，也是政府文化行政机关的1项重要工作。
1、实践回顾
（1）扎实开展法制培训，提高全系统人员的法律素质
“105”以来，市文化局以提高全系统人员法律素质为重点，突出抓好了6个层面的法制培训。1是以文化南京建设为重点，学好与文化（文物）工作密切相关的现行的法律、法规、规章和规范性文件。2是以规范政府行政行为、转变政府职能为重点，抓好市和区县文化行政机关的法制学习，“105”期间，市和各区县文化局举办的机关法制培训或专题讲座30多次。3是以提高行政执法人员法律素质为重点，强化行政法的学习。“105”期间，参加各级各类行政执法培训的全市文化、文物行政执法人员达770多人次，还对聘请的1050多名“网吧”义务监督员进行了岗前法制培训。4是以规范行政管理相对人经营或建设行为为重点，举办法制培训或专题讲座。“105”期间，市文化局举办的行政管理相对人法制培训或专题讲座20多次，参训人数达3400多人次。同时，编印了2000多册文化、文物法律读本，全部免费发放给了各区县文化局和行政管理相对人。各区县文化局举办的行政管理相对人法制培训300多次。5是对我市派出的担负对外文化交流任务的96批文化团（组）1492人次，进行了专题法制教育，确保了他们在分赴5大洲近70个国家和地区的文化交流中，没有发生1起涉外政治事故。6是以领导干部学法为重点，抓好理论学习中心组的学习，制定了领导干部学习制度和学法、用法考核机制。
（2）加强制度建设，大力推进文化文物工作的法制化
1是制定依法行政规划。主要有《市文化系统法制宣传教育5年规划》、《国家公务员依法行政3年培训实施计划》等。通过规划和年度计划确定当年的阶段性目标和主要任务，通过年度法制建设总结检讨对规划和当年计划的执行力。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
2是依法行政制度建设。市文化局在梳理和出台《市级文化（文物）行政执法依据》的基础上，完成了《重大决策程序规定》、《行政决策听证程序规定》、《政务信息公开规定》等行政决策制度。同时，制定了《市级文化（文物）行政许可与行政执法流程》等制度。
3是行政管理制度建设。主要通过统1挂牌执法、统1稽查日志、统1执法文书、统1处罚标准、统1案卷编号等管理制度的建立，达到规范管理的工作目标。
4是公共服务制度建设。主要有《基层文化建设提档升级制度》、《公共文化设施向未成年人免费开放制度》、《信访工作规定》、《办理群众行政投诉规定》等。
5是干部人事制度建设。主要有民主推荐制、民主测评制、干部考察预告制、干部任免票决制、干部任前公示制、公开选拔干部制、干部竞争上岗制、干部能上能下制、干部交流制和干部监督制等10项制度，每1项制度又包含了若干项具体制度。
6是行政监督制度建设。主要有《局管干部离任审计制度》、《加强预防职务犯罪工作制度》、《聘请文化系统行风监督员制度》、《文化系统党风、政风、行风标准》和《南京市文化局机关共产当员保持先进性具体要求（试行）》等。 “105”期间，完成法人离任审计14个，财务收支审计4个，文化企业和经营性文化事业单位改革改制审计8个，固定资产清理审计13个，文化设施建设工程审计30个；工程招投标项目6个，议标项目35个。
（3）繁荣和监管并重，积极构建现代文化市场体系
1是大力发展专项文化市场。主要是演出市场、休闲娱乐市场、音像市场、电影市场、艺术品市场、艺术培训市场等。通过精心培育和引导，南京地区的演出市场已形成了“5大品牌”，即高雅演出型的南京文化艺术中心、市井演出型的秦淮剧场、雅俗共赏型的光阳大舞台、涉外演出型的海阔天空俱乐部、农村戏剧演出型的高淳和溧水两县地方社戏，活跃了南京的演出市场。
市文化局在文化企业和经营性文化事业单位改革改制中，严格遵循现行的文化体制改革政策，针对文化企事业单位的实际情况，既不搞“1刀切”，也不搞“统1模式”，而是因企制宜、分类实施，比较顺利地完成了8家单位的改制任务。
（5）发挥文化文物的教育功能，开展社会法制宣传
第1，司法与文化携手，进1步办好“18法律咨询广场”。1994年12月18日，市司法局和金陵图书馆共同创建了“18法律咨询广场”。 “105”期间，“18法律咨询广场”共接待市民咨询3万多人次，举办法律讲座、咨询近60场次，参加咨询的律师、行政执法人员和有关团体人数1000多人次。“18法律咨询广场”被誉为南京“精神文明建设的窗口”、“传播法律文化的阵地”、“每月风景线”、“图书库里会说话的资料”，在南京地区产生了广泛的社会影响。
第2，做好新法宣传和文物法宣传周工作。“105”期间，市和区县文化行政机关整体联动，围绕文化法律法规的颁布施行，联合组织了20多次全市性的文化、文物广场法律咨询活动。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
第3，创作和演出法制文艺作品。市群众艺术馆配合省、市司法局完成了《南京市法制文艺调演》和《天籁之声—法制宣传诗歌朗诵会》的演出任务；配合市纪委完成了《把清正廉洁写在旗帜上》大型文艺晚会的创作和演出任务。各区县的法制文艺宣传活动开展得有声有色，玄武、建邺、鼓楼、秦淮、浦口、江宁、溧水、高淳等区县文化局每年坚持开展法制文艺节目进社区、村镇活动。
第4，通过规划保护，开展法制宣传工作。“105”期间，市文化局通过对南京历史文化资源普查和南京民族民间文化遗产普查，加大了对南京历史文化遗产规划保护的力度。与市有关部门共同调整了《南京历史文化名城保护规划》，制定了《南京主城外围文物保护单位紫线规划》、《南京明城墙风光带保护规划》、《明故宫遗址区保护规划》、《南捕厅街区风貌保护与更新详细规划》、《南朝石刻保护及研究基地开发规划》等15部文物保护规划，并向社会公示，更好地保护了这座历史文化名城。
2、存在问题
通过5年多的文化法制建设，市和区县两级文化行政机关依法行政的能力有所提高，但还存在着不少差距，主要表现在以下4个突出问题。
第1，权责统1与行政管理力量不相适应。行政机关的职权是法律的授权。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律在授予行政机关职权的同时，也赋予了行政机关的义务和责任，行政机关必须尽1切力量去保证完成。现行的文化（文物）、新闻出版（版权）、广播电视法律法规和规章有62部，其中文化（文物）22部、新闻出版（版权）15部、广播电视25部。经过梳理，市文化（文物）行政机关行政执法主体依据18项、行政执法依据25项、行政许可事项10项、行政处罚88项（文化53项、文物35项）、行政征收2项、其他行政行为21项。6城区文化行政机关行政执法主体依据41条，行政执法依据75项（其中文化文物25项、新闻出版19项、广播电视31项），行政许可14项，行政处罚245项（其中文化80项、文物26项、新闻出版74项、广播电视65项），其他行政行为22项。面对如此多的法律授权和繁重的文化管理任务，我市文化行政管理力量却显得相对薄弱，出现了放弃或转移部分行政职权的情况，区县的情况尤为严重。例如：由于全市区县中（除江宁区外）文化市场行政执法人员的编制问题始终没有得到妥善解决，因此区县大部分文化市场行政执法人员至今仍是自收自支的事业性质。
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第3，法律优位与地方性法规不相适应。依法行政的另1个重要原则是法律优位，是指法律在效力上高于任何其他法律规范。但是，我市1些地方性法规的法条与上位法不相适应。1是《南京城墙保护管理办法》和《南京市地下文物保护管理规定》在文物保护范围和建设控制地带的划定权限上，与《中华人民共和国文物保护法》的规定相抵触。《文物保护法》第105条第1款规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围……。”第108条第1款规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出1定的建设控制地带，并予以公布。”而《南京城墙保护管理办法》第2条第2款和《南京市地下文物保护管理规定》第6条第2款都规定由市文物行政主管部门会同市有关部门划定保护范围或建设控制地带，这就排斥了法律授予区县人民政府的划定权。2是在行政执法权限上，《文物保护法》第3102条第1款规定：“在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门，文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在2104小时内赶赴现场，并在7日内提出处理意见。……。”第6106条第（1）项和第（2）项规定：“擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的”，“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的……由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处5万元以上510万元以下的罚款；……”而《南京城墙保护管理办法》第106条和《南京市地下文物保护管理规定》第108条第（1）项则规定，只有市文物行政主管部门才有权对上述违法行为作出行政处罚，这样就剥夺了法律授予区县文物行政部门的行政处罚权。3是法律规定的明显缺位。《南京城墙保护管理办法》第2条第1款规定了明代都城墙包括现存城墙（含城门）、城墙遗迹及城墙遗址。第7条规定了对严禁损毁、破坏现存城墙的8种行为；第8条规定了“现存城墙保护范围内禁止新建任何与城墙保护和管理无关的建筑物、构筑物，该范围内现有的非文物建筑物、构筑物，……按照下列规定拆除：……”但是却没有对损毁、破坏“城墙遗迹及城墙遗址”及保护范围内禁止性行为和行政处罚的规定。与《文物保护法》第107条、第2106条第2款、第6106条第（1）项和第（2）项的规定不符。市文物局在处理1起上级批办的文物违法案件时就遇到了《南京城墙保护管理办法》法律规定缺位的尴尬。 （科教范文网http://fw.nseac.com）
第4，依法行政的要求与行政管理人员的法律素质不相适应。尽管这些年经过“普法”教育，全市文化行政机关人员的依法行政意识有所提高，但是与国务院《全面推进依法行政实施纲要》、省委《法治江苏建设纲要》、《南京市人民政府全面推进依法行政3年行动计划》提出的要求相比，文化行政机关人员在管理公共文化事务时，还是习惯于用行政管理代替法制管理，依靠政策号召和行政措施，而缺少用法制手段引导、保障文化建设和文化活动的顺利进行。主要表现在1是由于常用行政法律知识的欠缺和依法行政意识不强，不熟悉如何严格履行行政处罚的法定程序，不熟悉如何制作行政处罚法律文书。2是缺乏证据意识，包括缺乏收集证据意识，缺乏保存证据意识和缺乏运用证据意识。3是缺乏卷宗意识，行政执法卷宗是行政执法能力和水平的综合体现。
3、对策建议
文化法制建设的过程，实质上是党的文化方针、政策成熟化、法制化的过程。而依法行政说到底，就是指正确对待和行使公权力的问题，其目的是树立法律的权威，所要解决的核心问题是在行政立法、执法、守法和法律监督中的权力和权利的分工与制衡，使法律授权与限权、职权与职责相统1。为此，针对我市文化法制建设和依法行政中的突出问题，提出如下对策建议。
（1）牢固树立现代行政法治的观念
2006年5月，市文化局出台的“依法行政8项规定”突出强调了现代行政法治观念，以此来引导全市文化行政机关的公务人员牢固树立现代行政法治的观念，即：1是宪法至上的观念。全市文化行政机关的公务人员应做遵守宪法、实施宪法、维护宪法的模范。2是尊重人权的观念。全市文化行政机关的公务人员增强人权观念，在行政管理过程中应当自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利等，自觉维护国家的文化安全。3是行政权限的观念全市文化行政机关的公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，防止行政权力的滥用。4是行政民主的观念。全市文化行政机关应当与行政管理相对人建立的良性互动关系，为行政管理相对人参与行政管理过程提供更多机会。5是行政服务的观念。全市文化行政机关应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这1时代潮流，积极向行政管理相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。6是行政程序的观念。全市文化行政机关的公务人员应当牢固树立程序法治意识和行政证据观念，依照法定的（含正当的）方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序规定来实施行政管理。7是政府诚信的观念。政府应当是最讲诚信的正式组织机构，文化行政机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变；即便出于重大公共文化利益的考虑需要调整政策、改变行为、收回颁发的许可证，也应按照依赖利益保护原则，给予权益受到影响的行政管理相对人公平补偿。8是监督责任的观念。全市文化行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察以及审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括法律责任、政治责任和道义责任。9是权利救济的观念。文化行政管理工作难免对行政管理相对人造成损害，有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。现有的救济渠道主要包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，在此基础上要拓展和完善救济渠道、树立权利救济和善待行政原告的观念。
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行政执法，即行政主体依法对行政管理相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政管理相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。我们要从5个方面做好各项制度的落实工作。
1是分解执法职权，明确执法标准，确定执法责任。根据执法处室和执法岗位的配置，将其法定职权分解到具体执法处室和执法岗位，不得擅自增加或者扩大行政执法权限。要科学合理分解行政执法处室内部不同执法岗位的职权，既要避免平执法岗位的职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合；不同执法岗位之间的职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同处室和岗位执法人员的具体执法责任。在前期开展“3清理两规范”的工作的基础上，结合行政执法工作开展过程中出现的新情况和新问题，对行政执法程序进行进1步完善。
2是施行行政执法责任追究制。市文化局根据上位法出台了《南京市文化局（市文物局）行政执法责任制规定》和《南京市文化局（市文物局）行政过错责任追究规定》，2006年6月1日起开始施行。规定：（1）对有违法或者不当行政执法行为的行政执法处室，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理，对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位等处理。（2）对行政执法处室的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法和要求变更、撤销等比例较高的，对外部评议中群
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