我国耕地资源可持续发展利用的法律探讨及其建

摘要

土地是万物之母，人类社会生产力的重要源泉。耕地是农业生产的基本生产资料，是人类生存之本。耕地资源是人类社会进步的物质基础，耕地为人类提供了绝大部分的粮食，是人类生存的物质基础。耕地资源的可持续利用关系到全社会的进步。我国耕地总量大，但人均耕地数量少，耕地质量差，退化严重，耕地后备资源严重缺乏，耕地利用率存在下降趋势，耕地资源的问题一直以来都受到政府的重视。

改革开放以来，随着我国经济水平和城市化程度的不断提高，城市建设用地需求的增大，土地供求矛盾加剧，我国目前必须重点妥善解决如何既要保障工业化、城市化建设的用地需求，又要保护13亿人口的粮食安全的问题。同时，随着农业生产结构调整,带来耕地利用方式和耕作制度的变化对耕地保护政策形成冲击。耕地资源被占用、面积减少、受生态破坏和环境污染影响严重。耕地污染问题直接关系到人体健康、农产品质量安全、生态安全。作为人类社会生命线的耕地，耕地质量不断恶化对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成了威胁。

本文基于耕地在人类社会生活中的重要性和当前存在的问题，从法律保护的角度分析其存在的不足，首先在我国耕地法律保护理念上，引入先进的立法理念。其次，分析了法律现状上存在的问题：行政权力配置资源,忽视市场对资源的基础配置作用，片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权,产权主体缺位，单纯强调对土地资源的利用而忽视对生态环境的保护,土地资源管理部门设置不合理，农民保护观念的淡薄等方面的问题。同时，在制度上存在耕地资源的产权制度设计不合理，农村集体土地所有权不够明确，农村土地承包经营权存在缺陷，农村土地产权的流转受到限制，土地补偿费用过低，土地利用规划制度不完善等方面的问题。再次，在我国耕地法律保护的执法上，存在执法环境不完善，执法机构设置不合理，执法队伍素质不高等方面的问题。

针对我国耕地法律保护在理念、法律制度建设和执法方面的不足，本文提出了以下的完善建议：更新现有的立法理念，借鉴国际先进立法经验，建立完备统一的耕地资源可持续利用法律体系，完善现有耕地保护的制度，构建耕地质量保护制度,政府执政理念的完善,建立“绿色GDP”制度，逐步完善干部考核标准执法机构的完善和执法队伍的完善,提高公民的耕地保护意识，完善公众参与机制并积极发展民间环保保护团体,从而完善我国耕地法律保护的法律制度建设和执法体系建设，实现耕地资源的可持续利用。

关键词：耕地资源；法律完善；可持续利用

第一章导论

1.1选题的背景

中国是个人口大国、农业大国，而耕地资源是农业生产的基本物质条件之一。我国土地资源总量丰富但人均贫乏。而随着人口不断增加，我国人均耕地面积迅速下降。土地资源利用状况方面，土地资源利用效率低，浪费严重，主要表现在土地产出率低。一是农业土地单位面积产量尚有提高的潜力（我国尚有2/3左右的耕地为中低产田）；二是非农业建设用地产出率低，全国城镇人均用地面积已超过国家规定人均100平方米的标准。

在人口总量持续增加同时，人们食物消费结构随着生活质量提高也有很大改善，加剧当前并未得到妥善解决的粮食安全问题。以人均400公斤计算，在当前生产技术未取得重大突破前提下，必须保证在2010年和2020年有1.11亿公顷和1.18亿公顷耕地用于粮食生产，而2004年全国耕地才1.22亿公顷。粮食安全压力长期存在并可能加剧，对耕地利用提出更高要求。 网

工业化迅猛发展导致工业用地规模不断扩张，尤其是“重型工业”的加快发展进一步增大对土地资源消耗。城市化进程的快速推进继续挑战耕地资源保护。由于未来十几年中我国城镇人口将净增约3亿，大量人口向城镇转移必将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求迅猛增加，而城镇扩张又在很大程度上通过侵占耕地来实现，耕地资源保护面临极大挑战。基础设施和消费用地需求因“投资率”和“消费率”调整而高涨。区域发展和新农村建设加快将使我国土地利用面临许多新问题。生态建设对既定耕地和基本农田保有目标构成强烈冲击。根据测算，以2000年为基期，我国土地整理、复垦和开发补充耕地的全部潜力为2.1亿亩，但在生态效益和经济效益双重束缚下，后备资源在一定程度上能对当前高强度的耕地消耗起到缓冲，但无法从根本上抵消耕地持续锐减态势，今后我国土地资源供需形势将面临前所未有的挑战。与此同时，土地利用浪费严重加剧了资源“瓶颈”效应。显性和隐性抛荒普遍使得有限耕地资源更显短缺，建设用地增长无序在全国范围内导致极大的土地利用浪费。

我们必须改变国土资源利用粗放、效率低下、浪费严重的现状。党中央和国务院高度重视国土资源节约集约利用，要求我们在战略机遇与矛盾凸显并存的关键时期，有高度的历史责任感、强烈的忧患意识和广阔的世界眼光，准确把握我国发展的阶段性特征，立足科学发展，着力自主创新，加快转变经济增长方式，把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

1.2选题的目的和意义

1.2.1促进我国耕地资源的可持续利用，提高耕地的利用效率

土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，也是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用国土的国情教育；同时还运用法律手段加强、规范土地管理。但是由于经济利益的驱动还有其他一些因素，没有从根本上处理好土地资源可持续利用和社会经济稳定发展的关系，实践上不可避免的出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕地面积骤减，环境污染严重，自然生态失衡，发展后劲不足，构成了影响社会主义现代化建设的新的制约因素。从历史的观点看，发达资本主义工业化国家几乎都是依靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些国家相比，在资源极其有限的情况下，必须抛弃传统的发展的手段，寻找一种和其他国家不同的、非传统的现代化经济发展模式，以促进社会经济持续发展，使土地资源与自然环境得到有效的利用和保护。因此，我国必须以土地可持续利用作为土地资源立法的指导思想。

1.2.2提高我国粮食生产能力，保证国家粮食安全

粮食安全的概念是联合国粮食及农业组织1974年11月在第一次世界粮食首脑会上提出，即保证任何人任何时候，都能得到为了生存和健康所足够粮食。正所谓“手中有粮，心中不慌”，粮食安全对任何一个国家的经济发展、社会进步和民族安危都具有举足轻重的作用，它是关系到国家政治、经济全局的重大问题。耕地资源作为农业生产最基本的物质条件，它在数量和质量上的变化必将影响到粮食生产能力，从而影响到粮食有效供给及粮食安全水平，在我国，保障粮食安全是实现国家安全的重要基础。因此，耕地也应列人国家的战略性资源粮食是具有战略意义的特殊商品，是关系国家安全的重要战略物资之一，也是国家经济发展的基础，在我们这样一个拥有十几亿人口的发展中大国，粮食安全始终关系着国民经济发展的全局，关系到社会和政治稳定，粮食问题任何时候都不能忽视。保持足够数量的耕地，稳定粮食产量，保护和提高粮食生产能力，对处于经济快速发展的中国来说，重要意义显而易见。

1.2.3推动我国土地管理法律的完善

通过对我国耕地资源的利用现状进行分析，找出我国耕地资源利用存在的问题，探讨我国耕地资源可持续利用的方法。与此同时，对我国现有的耕地资源利用法律制度和管理体制进行具体性的剖析，针对不同的制度缺陷，提出具体的建议，力求能从细微处完善我国的土地法律体系的缺陷，使我国现有的耕地资源保护法律制度和耕地资源管理体系能够顺畅的运转下去。

1.2.4促进我国的法律体制与世界各国法律接轨

通过对国内外土地资源可持续利用的理念、法律制度以及政策的历史演变进行梳理和总结，系统把握世界上各种土地资源利用保护的立法现状和主要经验，从中寻找出适合我国国情的制度和经验进行借鉴。

1.3国内外研究综述

1.3.1国内研究状况

国内对耕地保护的研究起步比较晚，直到20世纪90年代以来，随着我国经济的高速发展，耕地数量的逐年的剧减，质量的不断下降，国内耕地保护问题才逐渐引起学术界的重视.

1.3.1.1关于耕地资源数量减少的研究

国土资源部的一个调查表明，随着经济的快速发展，城市扩张速度加快，各类经济园区数量和规模都在扩大，高教改革和发展中出现的“大学城”等导致非农用地需求的扩张，耕地减少速度加快。

鲁明忠通过对我国东中西部1952-1994年耕地面积净减少的区域比较，认为随着我国经济发展战略从东部向西部转移，中部和西部地区耕地减少的速度会相应变快。同时他认为，经济发展与城镇建设用地和交通用地之间存在较为密切的正相关关系，经济发展水平越高，城镇建设和交通建设占地也越多。

曲福田认为内地在严格的耕地保护政策下，由于经济发展的强大需求导致耕地非农化有加速趋势。学者们普遍认为，在耕地向建设用地转化的过程中，其间的利益分配格局对于地方政府有利，从而使地方政府具有通过耕地非农化的手段进行资本原始积累的激励，从而促进耕地的过度减少。赵金芸指出“城市建设用地外延增长必然占用大量耕地，使吃饭和建设的矛盾更为尖锐，同时耕地减少，又导致大量剩余劳动力的出现，给城市带来压力；

余庆年利用江苏1978-1997年的数据建立了耕地总面积与城镇化水平的回归，得出的结论是:城镇化水平每提高一个百分点，耕地减少13699.3公顷。贾生华、张宏斌的研究表明，耕地在转化为其他用途的过程中，利益分配主体主要有地方政府、村干部和农民。目前国家征用农地的价格过低，在同等区位情况下，农用地和建设用地的价格相差平均10倍以上，地方政府在出让耕地过程中有比较可观的财政收入。耕地转让过程中收入分配不透明，村干部在其中可能有灰色收入，成为推动土地征用，促进耕地减少的重要力量。农业比较利益低，在耕地转让过程中农民有一笔可观的收入。因此，地方政府、村干部和农民都是促进耕地减少的动力机制。