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姜明安谈“公众参与”的宪法和法律根据

2017-08-04 04:49

来源：在“参与式民主与行政过程中公众参与的发展”研讨会上的发言
 
我先致个辞，讲4点意思：第1，代表北京大学宪法行政法学研究中心对大家与会表示欢迎！第2，对各位放弃周末休息来参加我们的研讨表示感谢。第3，希望大家畅所欲言，多发表高见，多提出有理论价值、有实际意义的建议。第4，祝愿会议取得圆满成功！我的致辞结束。谢谢大家。
 
现在我就会议主题做个发言。我的发言讲两个问题：1是我国现行宪法和法律关于公众参与的规定。2是如何完善我国现行宪法和法律关于公众参与的规定，以保障和进1步推进我国参与式民主的发展。
 
我国现行宪法对公众参与的规定主要有5个条款：其1，宪法第2条第2款：人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这是最重要的1条，是关于公民参与的总的和基本的规定。其2，宪法第2107条第2款：1切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。其3，宪法第3104条，赋予公民选举权和被选举权，即保障公民的基本政治权利。其4，宪法第3105条，赋予公民言论、出版、集会、结社游行、示威的自由，这1条是对公民参与政治权的最重要的保障。其5，宪法第4101条，赋予公民批评、建议、申诉、控告、检举的权利，这些权利既是公民直接参与政治、参与管理权实现的保障；同时也是公民参与监督权实现的保障。以上5个条款是现行宪法中有关公众参与的最直接、最重要的条款。除此以外，宪法中还有1些条款也间接为公众参与提供了根据，如宪法第3、4、5条等。 内容来自www.nseac.com
 
有关公众参与的现行法律、法规主要有7个：1是《立法法》，该法第34条规定，立法应当通过座谈会、听证会、论证会等多种形式听取公众意见；第90条规定，公民或公民组织认为行政法规、地方性法规等同宪法、法律相抵触的，可向全国人大常委会提出审查建议，这两条提供了公民参与立法和对立法监督的法律根据。
 
2是《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。这两个条例把《立法法》细化了，《行政法规制定程序条例》的第12、20、21、22条和《规章制定程序条例》的第13、14、15、20、21、22条等详细、具体规定了公众通过座谈会、听证会、论证会等各种形式参与行政法规、规章制定的要求。
 
3是《价格法》。该法第23条规定，凡是涉及到群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价的确定均应有听证会等形式的公众参与。
 
4是《全面推进依法行政实施纲要》。这是个“准行政法规”，该《纲要》第11、12、13条专门规定了公众的决策参与，当然我们可以把前面讲的《价格法》规定的参与也归入到决策参与范畴里，《纲要》对决策参与的范围、形式、方法等都作了规定。
 
5是今年颁布、即将于明年5月1日实施的《政府信息公开条例》。政府信息公开是公众参与的基础。你不了解情况，什么信息都不掌握，你怎么参与？例如参与价格听证，你对相应商品或服务的成本和市场情况1点都不了解，你能参与什么意见，硬说不是瞎说吗？
 
6是《信访条例》。该《条例》第2 条规定，公民可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府和政府部门反映情况，提出建议、意见或诉求。信访显然是公众参与的重要形式之1。 （科教范文网http://fw.nseac.com）
 
7是去年颁布，今年实施的《监督法》。该法第7、14、20、27条规定各级人大常委会监督的过程和被监督者接受监督的情况均要向社会公开，如审计报告，国务院部门向全国人大常委会的专题报告等，均要通过媒体或其他形式向社会公开，以便公众参与监督。
 
现行法律、法规有关公众参与的规定肯定不止这7项。这7项只是最主要的。是我国公众参与的基本法律框架。
 
我发言要讲的第2个问题是如何完善我国现行宪法和法律关于公众参与的规定，以保障和进1步推进我国参与式民主发展的问题。
 
首先是完善宪法保障的问题。现行宪法第2条是非常概括性的规定，所有参与都可以包括进去。宪法不可能规定得很具体，但是宪法第2条也还可以进1步完善，可以考虑在宪法原则中增加政务公开原则、公民知情权原则和正当法律程序原则。具体修改方案有3：其1，在现行宪法第3条之后第4条之前加1条：“中华人民共和国政务实行公开原则，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，1切国家机关的所有政务信息都应依法公开”；其2，在第35条后加1款：“中华人民共和国公民有对国家政务活动的知情权”；其3，在第27条后加1款：“1切国家机关未经正当法律程序，不得作出影响公民、法人和其他组织权益的决定或行为”。
 
其次是完善法律、法规的保障问题。主要思路有3：其1，制定《行政程序法》，将宪法关于公众参与的规定具体化，使之具有可操作性；其2，将《政府信息公开条例》上升为“法律”，提高其法律效力位阶，并使其内容覆盖面更宽，不仅包括政府信息，而且包括所有政务信息；其3，建议国务院制定1个《政府决策程序条例》，将政府决策听取公众意见的形式、途径（如座谈会、听证会、论证会、书面或互联网征求意见等）制度化、规范化。，如听证会怎么选择参与者，怎么选择主持人，怎么让参与者收集公众意见，听证记录怎么整理、归纳和提交决策人等，应确定1个制度化的程序。我觉得法律、法规方面现在应主要搞的是这3个东西。当然，不能说有这3个东西，公众参与问题都可以解决，但基本法律框架问题可以解决。今后可以在这个基础上进1步发展、完善。（编辑：大白）

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来源：在“参与式民主与行政过程中公众参与的发展”研讨会上的发言
 
我先致个辞，讲4点意思：第1，代表北京大学宪法行政法学研究中心对大家与会表示欢迎！第2，对各位放弃周末休息来参加我们的研讨表示感谢。第3，希望大家畅所欲言，多发表高见，多提出有理论价值、有实际意义的建议。第4，祝愿会议取得圆满成功！我的致辞结束。谢谢大家。
 
现在我就会议主题做个发言。我的发言讲两个问题：1是我国现行宪法和法律关于公众参与的规定。2是如何完善我国现行宪法和法律关于公众参与的规定，以保障和进1步推进我国参与式民主的发展。
 
我国现行宪法对公众参与的规定主要有5个条款：其1，宪法第2条第2款：人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这是最重要的1条，是关于公民参与的总的和基本的规定。其2，宪法第2107条第2款：1切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。其3，宪法第3104条，赋予公民选举权和被选举权，即保障公民的基本政治权利。其4，宪法第3105条，赋予公民言论、出版、集会、结社游行、示威的自由，这1条是对公民参与政治权的最重要的保障。其5，宪法第4101条，赋予公民批评、建议、申诉、控告、检举的权利，这些权利既是公民直接参与政治、参与管理权实现的保障；同时也是公民参与监督权实现的保障。以上5个条款是现行宪法中有关公众参与的最直接、最重要的条款。除此以外，宪法中还有1些条款也间接为公众参与提供了根据，如宪法第3、4、5条等。
 
有关公众参与的现行法律、法规主要有7个：1是《立法法》，该法第34条规定，立法应当通过座谈会、听证会、论证会等多种形式听取公众意见；第90条规定，公民或公民组织认为行政法规、地方性法规等同宪法、法律相抵触的，可向全国人大常委会提出审查建议，这两条提供了公民参与立法和对立法监督的法律根据。 （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
 
2是《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。这两个条例把《立法法》细化了，《行政法规制定程序条例》的第12、20、21、22条和《规章制定程序条例》的第13、14、15、20、21、22条等详细、具体规定了公众通过座谈会、听证会、论证会等各种形式参与行政法规、规章制定的要求。
 
3是《价格法》。该法第23条规定，凡是涉及到群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价的确定均应有听证会等形式的公众参与。
 
4是《全面推进依法行政实施纲要》。这是个“准行政法规”，该《纲要》第11、12、13条专门规定了公众的决策参与，当然我们可以把前面讲的《价格法》规定的参与也归入到决策参与范畴里，《纲要》对决策参与的范围、形式、方法等都作了规定。
 
5是今年颁布、即将于明年5月1日实施的《政府信息公开条例》。政府信息公开是公众参与的基础。你不了解情况，什么信息都不掌握，你怎么参与？例如参与价格听证，你对相应商品或服务的成本和市场情况1点都不了解，你能参与什么意见，硬说不是瞎说吗？
 
6是《信访条例》。该《条例》第2 条规定，公民可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府和政府部门反映情况，提出建议、意见或诉求。信访显然是公众参与的重要形式之1。
 
7是去年颁布，今年实施的《监督法》。该法第7、14、20、27条规定各级人大常委会监督的过程和被监督者接受监督的情况均要向社会公开，如审计报告，国务院部门向全国人大常委会的专题报告等，均要通过媒体或其他形式向社会公开，以便公众参与监督。
 
现行法律、法规有关公众参与的规定肯定不止这7项。这7项只是最主要的。是我国公众参与的基本法律框架。 （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）
 
我发言要讲的第2个问题是如何完善我国现行宪法和法律关于公众参与的规定，以保障和进1步推进我国参与式民主发展的问题。
 
首先是完善宪法保障的问题。现行宪法第2条是非常概括性的规定，所有参与都可以包括进去。宪法不可能规定得很具体，但是宪法第2条也还可以进1步完善，可以考虑在宪法原则中增加政务公开原则、公民知情权原则和正当法律程序原则。具体修改方案有3：其1，在现行宪法第3条之后第4条之前加1条：“中华人民共和国政务实行公开原则，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，1切国家机关的所有政务信息都应依法公开”；其2，在第35条后加1款：“中华人民共和国公民有对国家政务活动的知情权”；其3，在第27条后加1款：“1切国家机关未经正当法律程序，不得作出影响公民、法人和其他组织权益的决定或行为”。
 
其次是完善法律、法规的保障问题。主要思路有3：其1，制定《行政程序法》，将宪法关于公众参与的规定具体化，使之具有可操作性；其2，将《政府信息公开条例》上升为“法律”，提高其法律效力位阶，并使其内容覆盖面更宽，不仅包括政府信息，而且包括所有政务信息；其3，建议国务院制定1个《政府决策程序条例》，将政府决策听取公众意见的形式、途径（如座谈会、听证会、论证会、书面或互联网征求意见等）制度化、规范化。，如听证会怎么选择参与者，怎么选择主持人，怎么让参与者收集公众意见，听证记录怎么整理、归纳和提交决策人等，应确定1个制度化的程序。我觉得法律、法规方面现在应主要搞的是这3个东西。当然，不能说有这3个东西，公众参与问题都可以解决，但基本法律框架问题可以解决。今后可以在这个基础上进1步发展、完善。（编辑：大白）